מלחמה ללא עשן: שנתיים למלחמה הכלכלית נגד רוסיה

הבנק העולמי בוושינגטון. צילום: ויקיפדיה

במלאת שנתיים למלחמה באוקראינה מתקיימים במערב צמד דיונים המצביעים על כך שהמלחמה הכלכלית1 נגד רוסיה, בדומה למלחמה כולה, ניצבת בפני פרשת דרכים. הדיון הראשון עוסק בשאלה אם להחרים את הכספים הרוסיים במוסדות פיננסיים מערביים, כספים שבתחילת המלחמה הוקפאו ונמנעה הגישה הרוסית אליהם. המתדיינים מציגים טיעונים כלכליים, משפטיים ואסטרטגיים לטובת הטיעונים בעד ונגד החרמת הכספים.2 הדיון השני עוסק בהחלטה האמריקנית להטיל סנקציות על מוסדות פיננסים שיואשמו בסיוע, ביודעין או שלא ביודעין, בעקיפת הסנקציות נגד רוסיה.3 דיון זה מציף מחדש את החשש, בעיקר באירופה, שארצות הברית משתמשת בכוחה הכלכלי באופן הבא גם על חשבון האינטרסים של בעלות בריתה.

דיונים אלה ודומיהם הם לא פחות מנקודת ציון בהיסטוריה של הכלכלה העולמית. חשיבותם אינה נובעת באופן ישיר מהסוגיות המועלות בהם או מבכירות המשתתפים, אלא משום שהם מלמדים על השינויים הטקטוניים ביחס של מקבלי החלטות לסוגיות של כלכלה וביטחון לאומי, ובעיקר הנכונות להשתמש בכלים הכלכליים רבי העוצמה שבידיהם לשם השגת יעדים גאופוליטיים. השימוש בכלים אלה, כלים גאוכלכליים,4 אינו נחלתם של מעצמות עולמיות בלבד, אלא הפכו בשנים האחרונות לזמינים עבור מדינות רבות ואף לשחקנים תת־מדינתיים.

מאמר זה יבחן את השימוש של המערב בכלים גאוכלכליים נגד רוסיה, בדגש על סנקציות, במהלך המלחמה. לצורך כך יתמקד המאמר בשני היבטים בסדר היום הביטחוני והמדיני של ישראל: שימוש בסנקציות לשינוי התנהגות של מדינות ושחקנים תת־מדינתיים; והתפקיד הגאופוליטי של תאגידים רב־לאומיים. בחינה של היבטים אלה תסייע להפקת משמעויות ולקחים בנושא האיום האפשרי מצד תאגידים רב־לאומיים על מרחב הפעולה הישראלי ותשמש תשתית לדיון במקומה המשתנה של ישראל בסדר הכלכלי העולמי המתהווה.

כישלון הסנקציות נגד רוסיה

הייחודיות של המלחמה הכלכלית שרוסיה חווה בשנתיים האחרונות נובעת לא רק מהיקף הסנקציות או מאופיין, אלא בעיקר מהטלתן על אחת הכלכלות הגדולות בעולם, חברה במועצת הביטחון של האו"ם ובפורום G20 ואחת הספקיות המרכזיות של משאבי אנרגיה, חומרי גלם ומזון. הסנקציות נגד רוסיה כוללות סנקציות בתחום הפיננסי (החרמת יתרות מט"ח וניתוק בנקים רוסיים ממערכת הסליקה העולמית); בתחום האנרגיה (הטלת תקרת מחיר על נפט רוסי), בתחום הטכנולוגיה (הטלת מגבלות על סוגי המוצרים שניתן לייבא לרוסיה), וסנקציות המכוונות נגד אליטות רוסיות (החרמת רכוש וכספים). במשטר הסנקציות על רוסיה חברות מדינות רבות ובראשן ארצות הברית ובריטניה. לצד הסנקציות המדינתיות, מוערך כי לפחות 1,000 תאגידים הפסיקו את פעילותם העסקית ברוסיה או עימה.5

בעוד אין ספק כי הסנקציות פגעו בכלכלה הרוסית ויטילו צל כבד על עתידה הכלכלי של רוסיה, הכלכלה הרוסית לא קרסה, והיא אף נהנית משיעורי צמיחה גבוהים (2.6%) אפילו ביחס לכלכלות מתקדמות במערב.6 נוסף על כך, לא נראה שבכוונתה של רוסיה לשנות את מדיניותה. לפי ההערכה הרווחת כיום המלחמה תימשך לפחות בשנתיים הקרובות (2024–2025).7

ההצהרות שנשמעו בתחילת המלחמה בבירות המערב לפיהן הסנקציות הן "נשק גרעיני פיננסי"8 או יובילו ל"השלכות כלכליות כפי שלא נראו מעולם"9 התגלו כלא יותר מאיומי סרק. על אף הקשיים, התעשייה הרוסית ממשיכה לתמוך במאמץ המלחמתי.10 הנזק לכלכלה הרוסית גם לא הוביל לאיום של ממש על המשכיותו של שלטון פוטין, לא מצד האליטות ולא מצד האזרחים.11 נראה אף שרוסיה הקשיחה את עמדותיה ומציגה גישה יותר לעומתית ומתריסה כלפי יריבותיה.12 כמו כן בצד הסנקציות ניכרת תופעת לוואי שלילית בדמות הנזק האגבי הרחב שהן יוצרות. הן תרמו לעליות מחירים של מוצרים רבים ברחבי העולם, ובראשם משאבי אנרגיה ומזון, ופגעו ברווחתם של מיליוני בלתי מעורבים.

קיימים הסברים שונים לעמידות המפתיעה של הכלכלה הרוסית. אלה המצדדים בסנקציות טוענים שהשפעה של סנקציות היא ארוכת טווח וצריכה להימדד לאורך זמן. אחרים מסבירים, כי בעוד המלחמה באוקראינה נכנסת לשנתה השלישית, הרי שרוסיה מתמודדת עם לחץ כלכלי גובר נגדה מאז סיפוח חצי האי קרים ב־2014, כלומר קרוב לעשור. במהלך התקופה רוסיה לא רק למדה להסתגל וצברה ניסיון יקר ערך, אלא גם ניצלה את רווחיה האדירים ממכירת משאבי נפט וגז כדי לצבור יתרות מט"ח חיוניות.

הפקידות הכלכלית הבכירה בבנק המרכזי הרוסי ובמשרדי הממשלה הרלוונטיים הצליחה במהירות וביעילות יחסית למנוע משבר באמצעות צעדי חירום כגון הטלת מגבלות על תנועות הון. רוסיה מצליחה גם לעקוף את הסנקציות ולהתחמק מהן, למשל באמצעות בניית שרשראות אספקה חלופיות, למידה ממדינות נוספות המתמודדות עם סנקציות מערביות13 וסיוע של מדינות רבות הממשיכות לסחור עימה, במיוחד סין, הודו ותורכיה.14 כמו כן השילוב התקדימי של סנקציות פיננסיות בתחום המסחר, הטכנולוגיה והאנרגיה הוביל לתוצאות לא צפויות לטובתה של הכלכלה הרוסית. לדוגמה, מגבלות הייבוא שהוטלו על רוסיה סייעו לייצב את שער החליפין ואת המאזן המסחרי, לפחות עד לירידה הפתאומית והזמנית בערכו של המטבע הרוסי באוגוסט 2023.

משטר הסנקציות שהוטל על רוסיה היה לא הרמטי, לא רק משום שמדינות רבות לא שיתפו פעולה עימו אלא משום שהוא היה הדרגתי ומידתי באופן שאפשר את תהליך למידה והתאקלמות מצידה של רוסיה. 

הבנק המרכזי של הפדרציה הרוסית במוסקווה. צילום: ויקיפדיה

כישלון השימוש בסנקציות נבע, לפחות באופן חלקי, משורת הנחות יסוד שגויות, אשר מדינות עדיין ממשיכות להיאחז בהן.15 ההנחה הראשונה הייתה ששלטון פוטין מבין מה התכלית של מטילי הסנקציות ומה עליו לעשות כדי שהן יוסרו. אולם אז והיום ניכר חוסר בהירות בנושא זה.16 ההנחה השגויה השנייה הייתה שהסנקציות יובילו ללחץ ציבורי על השלטון הרוסי להפסיק את המלחמה. עם זאת פורסמו סקרים רבים המצביעים על תמיכה של הציבור הרוסי במלחמה ובשלטון, חרף הסנקציות.17 ההנחה השלישית הייתה שבשל הפגיעה הכלכלית באליטות הן ילחצו על השלטון להפסיק את המלחמה. אך בפועל לא נעשה מאמץ בין לאומי לאתר את כל הנכסים הפיננסים של מקורבי פוטין ולהחרימם,18 ואליטת שלא עזבו את רוסיה הפכו תלויות עוד יותר במנגנוני השלטון. ייתכן אף שתאגידים רוסים רבים אף הרוויחו מהסנקציות, כמו בעבר.20 הנחה רביעית שלפיה הסנקציות יפגעו ב"מכונת המלחמה" הרוסית התבררה כנכונה.19 עם זאת, רוסיה הצליחה לעשות את ההתאמות הנדרשות בכלכלה, בתעשייה ובפעולותיה באופן המשמר את יכולתה להמשיך להילחם בשנים הבאות ואת יתרונותיה הכמותיים בשדה הקרב.

תפקידם הגאוכלכלי של תאגידים

מאז ומעולם היו התאגידים לא רק מנוע של יזמות עסקית, אלא מקור להשפעה רעיונית אשר חורגת מהיבטים עסקיים גרידא לעבר תחומי חיים רבים. ואכן אפשר לראות שמתחילת המלחמה תאגידים מכל רחבי העולם לא רק שצמצמו או הפסיקו את פעילותם העסקית עם רוסיה, אלא בחרו לאמץ עמדה מדינית־ביטחונית פעילה.

בשונה ממקרים אחרים בהם מדיניות היו נתונות לסנקציות, לא היו אלה הסנקציות השניוניות שאילצו את מרבית התאגידים לפעול כפי שפעלו בהקשר הנוכחי,21 אלא סנקציות עצמיות (Selfsanctioning). יתרה מכך, תאגידים שונים העניקו סיוע ישיר למשרדי ממשלה אוקראיניים ולצבא האוקראיני. דוגמאות בולטות הן חברת ספייס אקס אשר סיפקה שירותי תקשורת לאוקראינה; מיקרוסופט שסיפקה סיוע וציוד טכני רב לאוקראינה, לרבות בתחום ההגנה בסייבר; אמזון סיפקה שירותי ענן למידע ממשלתי רגיש ומוצרים כמו שמיכות ומזון לתינוקות; וחברת פלנטיר סיפקה לאוקראינה מערכת לשיפור המודעות המצבית של הצבא, לרבות יכולת סגירת מעגלי אש–מודיעין ששיפרה את ביצועי הכוחות הלוחמים.

מה מסביר את עמדתם הפעילה של התאגידים? הוצעו לכך הסברים שונים. בין בשל עוצמתם הגלובלית הגוברת בין בשל האיום על הסדר הבין לאומי הליברלי ממנו נהנו תאגידים אלה,22 נראה כי פעילות התאגידים תורמת להחלשתה של רוסיה ולחיזוקה של אוקראינה ומשפיעה לפיכך על מאזן הכוחות. גם אם קיים קושי של ממש לבודד את השפעת התאגידים מהשפעות אחרות, ניתן לקבוע כי הם שחקנים חשובים במלחמה, לא פחות מחלק מהשחקנים המדינתיים המעורבים בה.23 האם מדובר ברמז לשינוי של ממש במאזן הכוחות בין ממשלות לתאגידים, שבמסגרתו לתאגידים תהיה דריסת רגל גדולה יותר בתחומים שבעבר היו לכאורה נחלתן של מדינות בלבד?24

האם ניתן ללמוד מהמלחמה באוקראינה על איום אפשרי על ישראל, בתרחיש אפשרי של הצלחת מאמצי הדה־לגיטימציה נגד ישראל?

ברקע הדברים יש להתחשב בביקורת על מדיניות ישראל ופעילות צה"ל מצד מעצבי דעת קהל, אנשי תקשורת, משפטנים, אקדמאים ומקבלי החלטות בארצות הברית ובאירופה. ביקורת זו, הקובעת את מידת הלגיטימציה לפעולות ישראל, תשפיע על מדיניות התאגידים הפועלים בה. הצלחתה הכלכלית של ישראל קשורה קשר ישיר לשוקי העולם, ולפיכך סנקציות יובילו בהכרח לפגיעה בתפקוד הכלכלה. סביר שמדינות אשר ישקלו להטיל סנקציות על ישראל, יירתעו פחות מפגיעה בייצוא הישראלי ומתגובת ישראל מאשר גריעת משאבי האנרגיה והמזון הרוסיים מהשווקים ומתגובת הנגד הרוסית. בתרחיש שבו תאגידים יפסיקו לפעול בישראל, תיפגע תוך זמן קצר שגרת החיים של אזרחים רבים בישראל. בשונה מהרוסים והאיראנים, הישראלים אינם רגילים לחיות תחת משטר סנקציות והם התרגלו ליהנות ממוצרים ושירותים הדומים לאלה של יתר תושבי "הצפון הגלובלי". כמו כן תרחיש זה יגרום לפגיעה ישירה וארוכת טווח בכלכלה הישראלית, שכן לא ברור מתי יחליטו התאגידים לחדש את פעילותם בארץ, אם בכלל. 

נוסף על הפגיעה הכלכלית, תרחיש זה מגלם איום על מרחב הפעולה הצבאי של ישראל במלחמה. ישראל רגישה יותר לסנקציות מדינתיות ולסנקציות מצד תאגידים בהשוואה לרוסיה ואיראן. מקבלי ההחלטות בדמוקרטיה ליברלית וקפיטליסטית כישראל נדרשים להיות קשובים הרבה יותר ממקביליהם ברוסיה ובאיראן לקולות ביקורתיים מצד הציבור. בנסיבות של התמודדות עם סנקציות מצד מדינות ותאגידים סביר כי הציבור הישראלי יפנה את חוסר שביעות רצונו כלפי נבחריו באופן אשר יאלצם בלית ברירה לשקלל היבטים אלה בקבלת ההחלטות הלאומית בנושא המלחמה.

כחלק ממאמציה של ישראל להגדיל את הלגיטימציה שלה, עליה להקדים תרופה למכה ולפנות גם לראשי תאגידים אשר יזוהו מבעוד מועד ככאלה שיש להם חשיבות גדולה יותר למשק ולצה"ל. כמו כן על ישראל להיערך להפסקת פעילות של תאגידים, או לסיוע מצידם לאויביה, ולנקוט שורה של צעדים מקדימים – מייצור פריטים חיוניים, כגון חלפים לאמצעי לחימה, רכיבי חומרה או מוצרים רפואיים, ועד לקביעת כללי "פתיחה באש" כאשר מדובר במטרות של תאגידים בין לאומיים במדינות אויב. אם למשל תאגיד זר מספק תשתית תקשורת לאויב ואינו מראה כוונה להפסיק זאת, על ישראל לפגוע בתשתית זו?

SWIFT, מסלקה בינלאומית שדרכה עובר מידע בין מוסדות פיננסים שונים, דוגמת בנקים

ישראל והסדר העולמי המשתנה

הביטחון הלאומי של ישראל נהנה בעשורים האחרונים ממה שכּינה ראש אג"ת לשעבר אלוף (מיל') ד"ר יעקב בנג'ו "תור זהב ביטחוני".25 ואולם, כפי שנטען במאמר, תקופה זו חולפת וטרם ברור מה יהיו מאפייני התקופה החדשה. עלינו לראות בסנקציות נגד רוסיה ומדינות נוספות לא רק ביטוי למאבקי עוצמה קלסיים בין מדינות, אלא חלק מתהליך יצירתו של עולם חדש. לא עוד מערכת כלכלית עולמית אחת שארצות הברית והדולר עומדים בראשם, אלא מערכת רב־קוטבית של גושים יריבים. הסנקציות ממלאות בהקשר זה תפקיד חשוב משום שהן מאיצות את ההיפרדות של כלכלות הגוש המערבי מכלכלות יתר הגושים.26

שחקנים מדינתיים שונים נערכים לאפשרות שיופעלו נגדם סנקציות, באמצעות שינוי הרכב יתרות המט"ח שלהם (דה־דוליריזציה) ופיתוח מערכות פיננסיות חלופיות לאלה שלארצות הברית ובעלות בריתה יש בהן זכות וטו, כלומר יכולת לסלק משתמש מהמערכת, כמו סילוקן של איראן ורוסיה מ־SWIFT. השימוש בסנקציות, במיוחד סנקציות הקשורות לסחורות (מטכנולוגיות ועד לחומרי גלם), גם מאיץ את היווצרותם של גושי סחר גאוגרפיים מובחנים על חשבון רשתות מסחר גלובליות.

גם אם התהליכים המתוארים כאן הם אינם דטרמיניסטיים, המשמעות העולה מכך עבור ישראל היא שהנחות היסוד של הביטחון הלאומי שלה מתערערות. כוחה הצבאי ודרך המלחמה שלה, הנשענים על גישה חופשית לטכנולוגיות מתקדמות ולאספקה שוטפת של חימושים, מאוימים על ידי התחרות המעצמתית בתחומי הטכנולוגיה או הבניה מחדש של שרשראות אספקה של חברות טכנולוגיה. באופן דומה, משום שמנוע הצמיחה המרכזי של הכלכלה הישראלית, מגזר ההייטק, זקוק בין השאר לגישה חופשית לשווקים ברחבי העולם ולתנועה חופשית של ידע והשקעות, האפשרות של "הרמת חומות" עולמית על רקע גאופוליטי, מה שמכונה "דה־גלובליזציה", מאיימת על תקפותו של מודל הצמיחה הכלכלי של ישראל.

ראש הממשלה בנימין נתניהו בפגישה עם מזכיר ההגנה האמריקאי לויד אוסטין, דצמבר 2023

בספרו מה לאומי בביטחון לאומי קובע אלוף (מיל') גרשון הכהן כי תפקיד הביטחון הוא להגן על מה שקברניטיה של המדינה ראו לנכון לסמן כבעל חשיבות לאומית. נובע מכאן שאם קברניטי ישראל תולים את עתידה של המדינה בהמשכיות דרך המלחמה הנוכחית של צה"ל ובמודל הצמיחה הקיים, אזי שהם עומדים בפני צומת דרכים. מצד אחד, החלטה לדבוק בדפוסים הקיימים של מערכת הביטחון ושל המשק תדרוש התאמות מרחיקות לכת בתחומי חיים שונים במדינה. כך למשל היעדר היכולת להסתמך על אספקה בזמן אמת מחו"ל של מוצרים מסוימים עשויה להפיח חיים מחודשים לתעשיות שהועברו למדינות שבהן כוח העבודה זול יותר. מצד אחר, ההחלטה להניח כי לכתו של הסדר הבין לאומי הליברלי מצריכה גם התאמות נדרשות בהתנהלות הצבא והמשק, דורשת מלובשי המדים והחליפות להמציא את עצמם מחדש. לא פחות מכך.27

הסדר הבין לאומי החדש טרם התייצב וסביב השפעתו הצפויה שורר חוסר ודאות רב. עם זאת מהתבוננות בתהליכים שתוארו במאמר, אפשר לשרטט תרחיש אפשרי של מלחמה קרה שנייה.28 תרחיש זה יחייב את ישראל למצב עצמה כצומת מרכזי בעולמות התקשורת, האנרגיה, הפיננסים והתחבורה הגלובליים ובהתאם לכך לעמוד מחדש על תפקידו של צה"ל בביטחון הלאומי של ישראל. המלחמה באוקראינה היא אפוא לא רק צפירת אזהרה גאוכלכלית לישראל, אלא אף הזדמנות ייחודית ללמידה ולהשתנות.

אני מבקש להודות לסא"ל (מיל') דניאל ראקוב על הערותיו למאמר.