אונר"א: טרור הומניטרי?

נשק שנתפס במטה אונר"א, 16 בפברואר 2024

זה זמן ש־UNRWA (United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East; "סוכנות הסעד והעסוקה של או"ם לפליטים פלסטינים במזרח הקרוב", להלן: "אונר"א") היא אחת הסוכנויות הגדולות ביותר של האו"ם, עם יותר מ־30 אלף אנשי צוות הפועלים בירדן, בלבנון, בסוריה, בגדה המערבית ובעיקר ברצועת עזה. היא נותרה סוכנות האו"ם היחידה שתחום פעולתה אינו גלובלי אלא אזורי, ומטפלת בקבוצה אחת בלבד של אנשים; ייחודה הוא גם שהיא מספקת ישירות שירותים ציבוריים מעין ממשלתיים למוטביה.

מהקמתה, לפני קרוב ל־75 שנים, רשמה אונר"א הישגים משמעותיים בתחום ההומניטרי,1 במתן סיוע ושירותים ציבוריים חיוניים, תוך שהיא פועלת באחת הזירות הגיאופוליטיות המורכבות ביותר, בתנאים מאתגרים של אי ודאות פוליטית וחוסר ביטחון פיזי. אף על פי כן, בעשורים האחרונים המנגנון העצום, המעין מדינתי, משך ביקורת רבה. חלק ממדיניותה ארוכת השנים הפך אותה לחשופה למניפולציות פוליטיות, במיוחד מצד קבוצות קיצוניות, באופן שמאפיל על הישגיה.  

לאחרונה, על רקע מלחמת "חרבות ברזל" ברצועת עזה החריפו הביקורות ביחס לאונר"א, וכללו האשמות, לצד עדויות מהשטח, לתמיכה "שקטה", ואף לעידוד ולמעורבות פעילה בפעילות טרור. לנוכח האמור, בשלה העת לבחון את הפרקטיקות והמגמות השנויות במחלוקת המאפיינות את פעילות הסוכנות. במאמר זה נסקור את תחומי הביקורת העיקריים על מדיניותה ותפקודה של אונר"א, כמו גם את הגורמים המשפטיים־מוסדיים והפוליטיים שחברו יחד כדי להביא למצב הנוכחי המחייב, בראש ובראשונה, להגביר את המודעוּת לצד נקיטת פעולה נחושה מהמדינות התורמות ומממנות את פעילות הסוכנות.

שחקן פוליטי פעיל

ב־20 ביוני 2013, לרגל יום הפליטים הבין־לאומי, החליטה הנציבה העליונה של האיחוד האירופי לענייני חוץ ומדיניות ביטחון, קתרין אשטון, לבקר בבית הספר לבנים רימאל בעזה. בחירת בית ספר יסודי עזתי מבין כל מתקני הפליטים והמחנות הרבים הפזורים בעולם לא הייתה מקרית. לצד הנציב הכללי של אונר"א דאז, פיליפו גרנדי, הבהירה אשטון כי ביקורה נועד להדגיש את המצב בעזה ולתמוך בעבודתה של אונר"א.2 היא ניצלה את ההזדמנות כדי לחלוק את רצונה לראות את המעברים נפתחים, והצהירה כי האיחוד האירופי ימשיך להיות התומך החזק ביותר, לספק את הסיוע הכספי הנדרש ואת התמיכה הפוליטית.3 הביקור היה הישג גדול עבור אונר"א, תוצאה של מאמץ מתמשך, אינטנסיבי וחובק עולם של הנהגת סוכנות האו"ם, שנתפר כדי למשוך תשומת לב ציבורית לבעיה הפוליטית של הפליטים הפלסטינים.

מלחמת האזרחים שפרצה בסוריה במרס 2011 סיפקה פלטפורמה מצוינת נוספת לנציב הכללי של אונר"א להעלות על נס את "מצוקת הפליטים הפלסטינים, ובשל כך את הפזורה בת 65 השנים".4 בריאיון כתוב שהעניק במרס 2013, והופץ בהרחבה על ידי סוכנות המידע של האו"ם, הדגיש את מאמצי אונר"א לסייע לפליטים הפלסטינים המתגוררים בסוריה, תוך שהוא מביע חששות כבדים שהמצב בסוריה עלול להסיט את תשומת הלב הבין־לאומית מ"המצור המתמשך על עזה", לדבריו.5 אותה נקודה השמיע חודש קודם לכן ב- Conference on Cooperation Among East Asian Countries for Palestinian Development   (הועידה לשיתוף פעולה בין מדינות מזרח אסיה לפיתוח פלסטיני) שאירחה יפן, שם הצהיר לצד ראש ממשלת הרשות הפלסטינית דאז, סלאם פיאד, כי המלחמה האכזרית בסוריה "לא צריכה לגרום לנו לשכוח שעבור הפליטים הפלסטינים, כמו עבור פלסטינים אחרים, המכשול החזק ביותר לפיתוח ממשיך להיות הכיבוש הישראלי".6 גרנדי גינה בפומבי את "הידוק האחיזה" של המדיניות הישראלית, תוך הצגת אונר"א כ"מסגרת הפוליטית הבין־לאומית ש"שואפת לאפשר מידה מסוימת של התפתחות אנושית בתוך הכיבוש המובנה בקפידה ומתרחב ללא הרף", המכוון, לדבריו, "להרחיק לאט אך בטוח פלסטינים מאדמתם ומנכסיהם".7

בנובמבר 2023, בנאום שנשא הנציב הכללי הנוכחי של אונר"א,8 פיליפ לצאריני, בפני הוועידה המשותפת של ה- League of Arab States (הליגה הערבית) וה־Organization of Islamic Cooperation (הארגון לשיתוף פעולה אסלאמי), תיאר את המציאות הקשה ברצועת עזה ואת המצב ההומניטרי החמור, בהדגישו כי ישראל היא שהובילה למצב זה, וזאת ללא כל אזכור לטבח שעשתה חמאס ב־7 באוקטובר: "הכוחות הישראליים עקרו למעלה מ־1.5 מיליון פלסטינים מצפון הרצועה; למעלה מ־700 אלף נשים, ילדים וגברים גרים עתה בבתי הספר ובמחסות של אונר"א". בהדגישו את הצורך הדחוף בפעולה הומניטרית, קרא לצאריני להפסקת אש, תוך עמידה על הצורך בהגנה על אזרחים ותשתיות, תוך שציין את ההכרח במציאת "פתרון פוליטי למיליונים הנתונים בתנאים מסכני חיים".

בנאומים נוספים שנשא בפני חברי מועצת הביטחון של האו"ם והוועדה הרביעית של העצרת הכללית,9 טרח, אמנם במשפט קצר אחד, לציין כי "מעשי הטבח שעשתה החמאס ב־7 באוקטובר היו מזעזעים", אך מיד לאחר מכן ציין את "זעזועו מההפצצות חסרות הרסן של הכוחות הישראליים", כמובן בלי לקשור בין השניים.

לצאריני הדגיש כי רמת ההרס חסרת תקדים, וכוללת התקפות על כנסיות, מסגדים, בתי חולים ומתקני אונר"א. עוד הבהיר כי מחצית מאוכלוסיית הרצועה נעקרה ממקומה במהלך שלושה שבועות, ולכן לגישתו מה שנעשה ברצועה הוא פשע של "העברה כפויה" של אוכלוסייה. זאת תוך התעלמות מאוכלוסיות חלשות של נשים הרות, נכים ומוגבלים, חולים ופצועים. לצאריני ציין כי קרוב ל־70% מההרוגים הם ילדים ונשים, וכי היקף ההרוגים בקרב הילדים עולה על מספר כלל הילדים שנהרגו בכל הסכסוכים בעולם מאז 2019 מדי שנה.

עוד הבהיר כי הנתונים מעידים על הפרות הדין ההומניטרי ואינם יכולים להיות "נזק אגבי"; פשעי חמאס, הבהיר, "אינם פוטרים את ישראל ממחויבויותיה על פי הדין ההומניטרי [...] המצור המוחלט הנוכחי על עזה הוא ענישה קולקטיבית, לו נודעות השלכות קשות ביותר ומרחיקות לכת". לצאריני אף ציין את ההרוגים מקרב עובדי אונר"א – 64 במספר (באותה עת, לאחר שלושת השבועות הראשונים של המלחמה בלבד), לרבות "סמיר, מנהל הביטחון והבטיחות באזור המרכז, שנהרג רק לפני שעות אחדות עם אשתו ושמונה ילדיו".

בהמשך הדגיש כי "אוכלוסיית עזה מונה למעלה מ־2 מיליון, חציים ילדים – כולם אנשים חיוניים, מחונכים, השואפים לחיות חיים נורמליים, חיי משפחה, גידול ילדים והשכלה וחולמים על עתיד טוב יותר", ואולם עתה הם חשים "שנקלעו למלחמה לא להם, ושהעולם משווה אותם לחמאס", [...] "אוכלוסייה שלמה חווה דה־הומניזציה". נוסף על כך, הבהיר כי אל לסכסוך בעזה להסיט את תשומת הלב מפעולות נוספות שעושה ישראל מחוץ לרצועה: "הגדה המערבית, כולל מזרח ירושלים, גואה במתח, שעה שהאלימות רושמת שיאים חסרי תקדים; מספר ההרוגים הפלסטינים הוא הגבוה מאז 2005, ולפחות 115 נהרגו מאז 7 באוקטובר, כולל 33 ילדים; התגברות אלימות המתנחלים והגבלות התנועה הובילו לעקירתם של 800 אנשים בגדה המערבית מאז 7 באוקטובר; הכוחות הישראליים עורכים פשיטות יומיות למחנות הפליטים".    

דוגמאות אלה ממחישות עד כמה הפכה אונר"א לשחקן פעיל המעורב בפוליטיקה המזרח תיכונית, ולכלי רב עוצמה במערך התעמולה האנטי־ישראלי. אף על פי כן, מיומנות זו בתרגום מצוקה הומניטרית להישגים פוליטיים הייתה רק סיבה אחת לביקורת ההולכת וגדלה שהופנתה כלפי אונר"א בעשורים האחרונים.10 תפקודה בפועל של אונר"א, הכולל יצירת אווירת שנאה ואלימות בקרב בני נוער פלסטינים ואף תמיכה בפעולות טרור, כמו גם ביסוס תפיסת זכות השיבה ומדיניות נחושה של ניפוח מספר הפליטים, מעוררים דאגה בקרב מומחים, פרשנים ומדינאים כאחד.11

פיר מנהרה במחנה הפליטים אל־בורייג' במרכז רצועת עזה. החלק העליון מדופן בשקי סיוע של אונר"א וממשלת יפן. צילום: דובר צה"ל

מניפולציה של פעילויות ומתקנים

במהלך השנים נשמעה ביקורת בנוגע לפעילות בלתי הולמת בבתי הספר ובמחנות הקיץ של אונר"א, כאשר בשנים 2000–2001 דווח כי ילדים פלסטינים קיבלו הכשרה צבאית במחנות קיץ שאורגנו על ידי הרשות הפלסטינית במתקני אונר"א.12 ב־2001, במהלך טקס הענקת פרסים שנערך במתקן אונר"א על ידי ארגון לא ממשלתי פלסטיני, דווח כי מורה בסוכנות שיבח בפומבי מחבלים מתאבדים; לאחר מכן הושמע נאום של שיח' אחמד יאסין, מנהיגה הרוחני של חמאס דאז.13 תקריות אלה היו ככל הנראה קצה הקרחון, בהתחשב בעובדה שמתוך 30 אלף אנשי הסוכנות באותה עת, פחות מ־150 היו אנשי צוות בין־לאומיים. שאר הצוות הורכב כמעט כולו ממקומיים.14

ואכן, כפי שהודתה העיתונאית לינדה פולמן בספרה המפורסם "The Crisis Caravan: What's Wrong with Humanitarian Aid?" (פורסם בעברית תחת הכותרת "תעשיית החמלה: מאחורי הקלעים של הסיוע ההומניטרי"), מחנות אונר"א למעשה הציגו לעולם את מה שמכוּנה "פליטים לוחמים" ("refugee warriors"): "מחנות אונר"א שצמחו [לפני חצי מאה] בלבנון, בסוריה, בירדן, בגדה המערבית וברצועת עזה התפתחו מאז לערי מדינה מן המניין, שמהם נמשך 'מאבק החירות' נגד ישראל, וזו נגד זו עד עצם היום הזה. גיוס 'דם טרי' מתקיים ללא מאמץ במחנות; עקורים מדור אחר דור הוכשרו להילחם".15

היועץ המשפטי לשעבר של אונר"א, ג'יימס לינדזי, הגיע אף הוא למסקנה דומה בדוח מעמיק שכתב ב־2009 ,16 תחת הכותרת "Fixing UNRWA" ("לתקן את אונר"א"). לפי הדוח, הסוכנות נקטה מעט מאוד צעדים לאיתור ולהרחקת מחבלים משורותיה, תוך שהיא "אינה נוקטת צעדים כלל כדי למנוע מחברי תנועות טרור כמו חמאס, להצטרף לצוותה".17 לפיכך מועמדים בגדה המערבית ובעזה פטורים מבדיקות ביטחוניות לפני העסקה, והסוכנות אינה בודקת את אנשי הצוות כדי לראות באילו פעילויות הם עוסקים מחוץ לשעות העבודה.18

נראה כי העובדה שיש אנשי צוות של אונר"א התומכים באלימות, בטרור ובפילוסופיות פוליטיות קיצוניות אינה מטרידה במיוחד את הנהגת אונר"א, כפי שהתבטא הנציב הכללי של אונר"א לשעבר, פיטר הנסן, ב־2004: "אני בטוח שיש אנשי חמאס ברשימת מקבלי המשכורות של אונר"א, ואני לא רואה בזה פשע. חמאס, כתנועה פוליטית, לא אומרת שכל חבר הוא מיליטנטי ואנחנו לא עושים בדיקה פוליטית".19

יתרה מכך, גם אנשי צוות המגיעים מאוכלוסיית מחנות הפליטים ואינם מסכימים עם דעות קיצוניות אינם יכולים להביע דעה חולקת. כפי שלינדזי מציין, נדיר שאנשי צוות, במיוחד בעזה או בגדה המערבית, מדווחים או מאשרים שחבר צוות אחר הפר את הכללים נגד התבטאויות פוליטיות, שלא לדבר על הפגנת קשרים לטרור. לפיכך, טענות בדבר התבטאות בלתי הולמת או שימוש לרעה במתקני אונר"א עדיין קשות להוכחה, שכן "כמעט אף אחד אינו מוכן להיות עד נגד חברי כנופיות".20 זו כנראה הסיבה שכמעט לא התגלו מקרים של שימוש לא ראוי בשפה או בכוח, ולא – כפי שהניחו פרשנים אחדים – שאונר"א הקפידה על סינון השימוש בבתי הספר שלה.21

כיתוב: צילום מסך מהסרט הדוקומנטרי "מחנה הג'האד" על מחנות הקיץ של אונר"א

הדבר התחדד כאשר נחשפו בעבר קטעי וידיאו תחת הכותרת "מחנה הג'האד", המציגים את תוכנית הלימודים של ילדים פלסטינים בכמה מחנות קיץ של אונר"א, המסיתים לעוינות כלפי ישראל והיהודים.22 הסרט התיעודי שצילם תוכניות קיץ ברצועת עזה ובמחנה הפליטים בלאטה מצפון לשכם, הראה חניכים צעירים מתחנכים על הנכבה 23 ולומדים על "הכפרים שמהם באו" – כולם ערים בתוך ישראל הריבונית כמו עכו, אשקלון, באר שבע, חיפה, יפו, לוד, נצרת, צפת ואפילו תל אביב. שמות הקבוצות במחנות הקיץ שלהם קיבלו את שמות הערים הללו.

בסרט מסבירה מנהלת מחנה עזה כי תוכניות אלה נועדו להניע את הצעירים "לחזור לכפריהם המקוריים", ומביעה את תודתה העמוקה לאונר"א על מימון המחנה. באחת הסצנות נראה מורה מספר לקבוצת תלמידים צעירים סיפור על "הזאב" – כלומר היהודים שגירשו באכזריות את הוריהם מהארמונות והווילות השלווים שלהם על חוף הים. מורה אחר אומר לקבוצת חניכים צעירים כי "עם חינוך וג'האד נחזור לבתינו; אנחנו נצא למלחמה".

ניכר כי המסרים האינדוקטרינטיביים נקלטים היטב על ידי הצעירים, שכן בכמה סצנות בסרט התיעודי נראות נערות צעירות שרות "לא אשכח את הבטחתי לקחת בחזרה את אדמתי", ו"אנו מתמלאים זעם". חניכה צעירה מצהירה למצלמה שהיא תנצח את היהודים, שהם כנופיית כופרים שלא אוהבים את אללה, ואילו בסצנה אחרת מסביר נער צעיר כי "מחנה הקיץ מלמד אותנו שעלינו לשחרר את פלסטין".

ב־1 ביוני 2017 ציינה הסוכנות כי נמצא תוואי מנהרה העובר מתחת לשני בתי ספר שלה במחנה הפליטים מע'אזי (בית הספר היסודי לבנים ובית הספר המכין לבנות). היא הגישה תלונה לחמאס, והבהירה כי יש לסתום את התוואי וכי לא תאפשר לימודים עד להסדרת הנושא. בהמשך אישרה כי אין עוד נקודות יציאה וכניסה למנהרה במתחם, ואין קישור בין המנהרה למבנים כלשהם במתחם החינוכי.24 עם זאת, תלונות אקראיות אלה מצד אונר"א אינן סותרות את העובדה שאונר"א העסיקה, ועודה מעסיקה פעילי חמאס רבים בצוותיה, כפי שהעיד דוח עדכני של ארגון Impact-se.25

הדוח מונה 13 עובדי אונר"א ששיבחו בפומבי, חגגו או הביעו תמיכה במעשי הטבח ב־7 באוקטובר. בהמשך, הדוח מפרט פרופילים של 18 מחבלי חמאס בוגרי בתי הספר של אונר"א, תוך המצאת הוכחות מאתר חמאס המעידות על מותם תוך מעשי טרור. המחקר מעיד כי על פי מקורות חמאס למעלה מ־100 בוגרי אונר"א שימשו מחבלי חמאס פעילים. ב־16 באוקטובר 2023, בצעד חריג, האשימה אונר"א בציוץ ב־X (לשעבר טוויטר),26 את נציגי משרד הבריאות של שלטונות חמאס ברצועה, בגניבת דלק וציוד רפואי ממתחם הסוכנות בעזה. שעות אחדות לאחר מכן הציוץ נמחק.27

כאמור, עדויות על מעורבות עובדי אונר"א בפעילות חמאס אינן חדשות. על פי דוח מרכז המידע למודיעין ולטרור,28 חמאס השתלטה על ארגון עובדי אונר"א ברצועה כבר מ־2009, ורבים מעובדי הסוכנות משויכים לחמאס. דוברת אונר"א, תמרה אל־ריפעי, ציינה בראיון ל־Foreign Policy ב־2021 ,29 שאונר"א נוקטת צעדים רק כאשר עובדיה מחזיקים בתפקיד פוליטי בחמאס; כלומר הסוכנות פועלת שעה שאיש צוות משויך באופן רשמי לארגון טרור. בפברואר 2017, לדוגמה, דווח כי אונר"א השעתה את מנהל בית ספרה ויו"ר ארגון עובדי אונר"א בעזה, סוהיל אל־הינדי, לאחר שנבחר כחבר בוועד המנהל של חמאס; על פי הדיווח, ההשעיה התבצעה על רקע מינויו לתפקיד פוליטי, ולא על עצם חברותו בחמאס. באפריל 2017 נבחר מהנדס אונר"א מוחמד אל־ג'מאסי אף הוא כחבר בוועד המנהל של חמאס, אך במקרה זה לא ידוע אם אונר"א נקטה צעד כלשהו בעניינו.30

בהתחשב במכלול הגילויים הנזכרים, לצד מקרים נשנים של שימוש במתקני אונר"א לירי על כוחות צה"ל בסבבי לחימה קודמים, אין זה מפליא שבמהלך מלחמת "חרבות ברזל" אותר בצפון הרצועה פיר מנהרה בסמוך לבית ספר של אונר"א, שהוביל לתוואי תת־קרקעי בעומק 18 מטרים ובאורך של כ־700 מטרים, ששימש כנכס מודיעיני צבאי מרכזי של חמאס, ועבר מתחת למטה המרכזי של אונרּ"א ברצועה – ממנו מתנהלת הפעילות היום־יומית השוטפת של סוכנות האו"ם. תשתית החשמל במנהרה המדוברת חוּברה למבנה המטה המרכזי, באופן המעיד על הספקת חשמל לתוואי המנהור באמצעות נכסי אונר"א.31

בהמשך, בפשיטה על המטה הכולל משרדים של כמה ארגונים הומניטריים בין־לאומיים, אותרו מדים וציוד לחימה, וכן אמצעי לחימה רבים – לרבות רובים, תחמושת, רימונים, אפודים, מטענים וחגורות נפץ, חומרי חבלה ומערכות חבלה והפעלה – ובמשרדי פקידי אונר"א אותרו אמצעי מודיעין ומסמכים המעידים על שהמשרדים שימשו גם את מחבלי חמאס. עוד נמצא, כי אונר"א ניתקה את מערכות התקשורת וההפעלה שלה, לרבות מכשירי ההקלטה והצילום במקום, וכן הסירה את השילוט שלה בניסיון להסוות את השימוש שאפשרה למחבלי חמאס לעשות בתשתיות ובמתקני הסוכנות. במהלך פשיטה על מטה אונר"א בשכונת רימאל אותר מתחם לחימה ובו אמל"ח שנלקח מכוחות צה"ל ב־7 באוקטובר, לרבות נשקים אישיים, מחסניות, רימונים ומקלע, לצד מטענים, לבנות חבלה, וציוד של מחבלי חמאס.32

גילויים אלה מצטרפים לדיווחים של חטופים ישראלים שסיפרו כי אנשי אונר"א, לרבות מורה בסוכנות, החזיקו בהם, וידיעות מודיעיניות שחשפו כי אנשי צוות של אונר"א השתתפו בפועל במתקפת הטרור ב־7 באוקטובר, בעוד אחרים סייעו לוגיסטית, סיפקו נשקים ועוד; על פי ההערכות, מתוך צוות אונר"א בעזה המונה 12 אלף עובדים, כ־10% משויכים או קשורים לארגוני הטרור הפועלים ברצועה – חמאס והג'האד האסלמי הפלסטיני, בעוד לכמחצית מהעובדים קרוב משפחה פעיל באחד הארגונים.33 כלומר אם עדיין היה קיים ספק, לנוכח מכלול האינדיקציות המצטברות זה שנים – אונר"א לא רק מעלימה עין מפעילות ארגוני הטרור ברצועה תוך שימוש במתקניה ובמשאביה, אלא משתפת עימם פעולה באופן שוטף, ולעתים אף מתגייסת בפועל לתמיכה בפעולות הלחימה.34    

ספרי לימוד בלתי הולמים

השימוש בספרי הלימוד בבתי הספר של אונר"א, במיוחד בעזה ובגדה המערבית,35  נותר אף הוא מקור למחלוקת, למרות דיווחים ממקורות שונים שהעלו שוב ושוב את סוגיית היחס העוין כלפי ישראל והעם היהודי, לצד הסתה למאבק אלים ולטרור, המקודם בספרי הלימוד.36

במחקר שנערך במשך עשור בנוגע לתוכנית הלימודים הפלסטינית בבתי הספר של אונר"א, נבדקו כ־150 ספרי לימוד בנושאים שונים, הנלמדים בכיתות א-י, ויצאו לאור על ידי הרשות הפלסטינית בין השנים 2005-2000. 37 המחקר מצא שלוש עמדות יסוד שליליות בהצגת "האחר" היהודי/ישראלי: שלילת הלגיטימיות של מדינת ישראל, דמוניזציה שלה ותמיכה במאבק האלים לשחרור הפלסטינים.

על פי הדוח, ספרי הלימוד של הרש"פ, למשל, אינם מכירים בזכויות יהודיות או במקומות קדושים ליהודים בפלסטין, אלא רק ב"שאיפות חמדניות". שם המדינה, "ישראל", אינו מופיע במפות או בתוך החומר הטקסטואלי, וערים ואזורים יהודיים בתוך ישראל מוצגים כפלסטיניים בלבד. האוכלוסייה היהודית בישראל אינה נמנית עם תושביה הלגיטימיים של המדינה, המורכבת אך ורק מערביי ישראל ומפלסטינים בתפוצות. הדמוניזציה של ישראל מציבה אותה כישות כובשת, המתקיימת על חשבון זכותו של העם הפלסטיני להגדרה עצמית וכמקור לרעות רבות שנעשו לפלסטינים ולערבים אחרים. בשל כך, לא הוצע פתרון של שלום לסכסוך בספרי הרש"פ המשמשים בבתי הספר של אונר"א. במקום זאת, הספרים דוגלים במאבק אלים לשחרור, שאינו מוגבל לגדה המערבית ולעזה, ומודגש על ידי רעיונות הג'האד והשהאדה.

מחקר המשך שבחן 364 ספרי לימוד בכל שכבות הגיל והנושאים בין השנים 2013–2018, נוסף על הנחיות למורים שפורסמו בין השנים 2016–2018, העלה מסקנות זהות וקבע כי אונר"א, באמצעות מערכת החינוך שהיא מקיימת, משמשת בפועל שותפה מלאה לאינדוקטרינציה האנטי ישראלית, ואף האנטישמית, שמקדמת הרש"פ בגדה המערבית וברצועת עזה.38

במחקר מ־2019 שערך ה־US Government Accountability Office, עלה שמורי אונר"א גיבשו חומרי לימוד משלימים במהלך מגפת הקורונה, שהיו רוויים בחומרי הסתה לאלימות והטפה לשנאה ולתמיכה בטרור כמו האדרה של הטרוריסטית דלאל מוגרבי, שהשתתפה בטבח בכביש החוף ב־1978, שבו נרצחו עשרות ישראלים, ושבעקבותיו יצא צה"ל למבצע ליטני.39 אונר"א טענה שהחומרים הופצו בשוגג, וגובשו בחיפזון על ידי מורי הסוכנות, "שהם עצמם פליטים", כפי שהבהירה, ככל הנראה ברמיזה אומללה שאולי עקב כך לא היו מודעים לחומרת התכנים; ברי, כי בעצם הטלת האשמה על מוריה, הודתה אונר"א למעשה שהמורים הם חלק מהבעיה, שכן אין ביכולתם להבחין אילו תכנים נוגדים את אמות המידה של האו"ם ויש להימנע מללמדם. בעקבות החשיפה הבהירה אונר"א כי "הטעות" תוקנה,40 ואולם דוח מ־2022 מטעם IMPACT-se (Institute for Monitoring Peace and Tolerance in School Education) ,41 מצא שחומרי לימוד של אונר"א וחומרים שגובשו בבתי הספר של הסוכנות לשנת הלימודים 2022, כללו תכנים המעודדים לג'האד, אלימות ושהאדה, וכן עידוד אנטישמיות, שנאה ואי סובלנות.

בהמשך, דוח משותף ל־IMPACT-se ולארגון UN Watch ממרס 2023 ,42 שהופץ למזכיר המדינה האמריקני אנתוני בלינקן, לנציב האיחוד האירופי ז'וזף בורל, לקנצלר גרמניה אולף שולץ, למזכ"ל האו"ם אנטוניו גוטרש ולנציב הכללי של אונר"א לצאריני, כלל עשרות דוגמאות של תכנים חינוכיים מעודדי שנאה שנאספו מ־10 בתי ספר שונים של אונר"א בין השנים 2021–2023, ויועדו לכיתות ה-ז ו־ט. התכנים נאספו מתוך חומרים שהכינו מחלקות החינוך של אונר"א ואנשיה – מנהלים, סגני מנהלים, מומחי חינוך ומורים, ונושאים את הלוגו של הסוכנות. תכנים אלה הוסרו מפלטפורמת הלימוד הדיגיטלית של אונר"א – שלטענתה היא המקור היחיד לחומרי לימוד, אך נמצא שהופצו בפועל למאות תלמידים באמצעים חלופיים שונים ונלמדו בכיתות הסוכנות.

הדוח מציין 133 מחנכים ואנשי צוות באונר"א שנמצא שעודדו לשנאה ולאלימות באמצעי התקשורת, ו־82 מורים ואנשי צוות נוספים המעורבים בהפקת ובהפצת תכנים מעודדי שנאה לתלמידים. בין היתר, הדוח מכיל עדויות מבית הספר היסודי באל־זיתון (מרס 2022 וספטמבר 2021) על האדרה בכיתות הלימוד של הטרוריסטית דלאל מוגרבי, כמנהיגה לוחמת וגיבורה שיש להעריצה, וכן הטפה להערצה בכיתות ה' (ספטמבר 2022), של עז אל־דין אל‏־קסאם, כשהיד וגיבור שהטיף לרצח יהודים. עדויות מחטיבת הביניים לבנים אל־מע'אזי בעזה לחינוך לאלימות, לדמוניזציה של ישראל ולעידוד לשהאדה; תלמידי כיתות ט (דצמבר 2022) בחטיבה למדו קטע בהבנת הנקרא בערבית מטעם אונר"א, שהעלה על נס פיגוע באוטובוס יהודי שהוצג כ"מסיבת ברביקיו", וטקסט נוסף מבית היוצר של אונר"א שהוכן לתלמידי כיתות ט שהציג ישראלים כ"טורפים סדיסטיים" בלוויית תיאורים גרפיים קשים, הצמודים לטקסטים פיקטיביים, של ישראלים הרוצחים באכזריות פלסטינים (דוגמת "קצין ציוני" היורה במכוון בדייג פלסטיני בפני בנו, כאשר מזרקה של דם פורצת מחזהו). תלמידי כיתות ה בבית הספר באל-מע'אזי למדו ש"שהאדה וג'האד הם הדברים המשמעותיים ביותר בחיים", באמצעות תרגילי אוצר מילים ודקדוק בשפה הערבית (ספטמבר 2022). בחטיבת הביניים בתל אל־הוא בעזה, במסגרת שיעור במדעי החברה (ספטמבר 2022) לכיתות ט, הועבר המסר ולפיו סכסוך אלים נגד ישראל הוא "זכות אלוקית", וטקסט נוסף לכיתות ט בחטיבה הפיץ את עלילת הדם לפיה ישראל גורמת לתחלואת סרטן של פלסטינים באמצעות הטמנת פסולת רעילה בגדה המערבית ובעזה. בחטיבת הביניים באסמא לבנות עודדו את התלמידות לשחרר את המולדת באמצעות "הקרבת דמן" וג'האד; חומר ללימוד השפה הערבית לכיתות ו בבית הספר באסמא (ספטמבר 2022) כלל תרגיל המעודד הקרבה עצמית של החיים למען המולדת כעניין של חובה, ותרגיל בדקדוק ציין ש"אבצע ג'האד לשחרר את המולדת", ו"לא אוותר על סנטימטר מאדמתי".

דוח נוסף חושף ראיות בדבר הקשר בין תכני ספרי הלימוד הנלמדים בבתי הספר של אונר"א ומעשי הטבח ב־7 באוקטובר, המשקפים שנים של חינוך לשנאה בבתי ספר אלה.43 לדוגמה הדוח מעיד שלפחות 100 פעילי חמאס שביצעו התקפות טרור הם בוגרי מערכת החינוך של אונר"א.44 ברור כי שירותי החינוך שאונר"א מספקת לתלמידים פלסטינים – במיוחד בגדה המערבית וברצועת עזה, אך גם במדינות השכנות – מסייעים להפיץ נקודת מבט אלימה, המקיימת חזון פוליטי של דה־לגיטימציה ומאבק מתמשך נגד ישראל, עד לחיסולה בסופו של דבר. באמצעות פעילות חינוכית יזומה, לצד המשך מדיניות מוצהרת של אי מעורבות בתוכניות הלימודים המקומיות הנלמדות בבתי הספר –45 מדיניות שאינה מובנת מאליה מלכתחילה על ידי גוף של האו"ם –46 כמו גם הימנעות מסינון השימוש במתקניה והתעלמות מפעילות "בלתי רשמית" של עובדיה המקומיים, מתעלמת אונר"א, במקרה הטוב, מהמובן מאליו.47

אמל"ח שהוסתר בשק קמח של אונר"א

פוליטיזציה של הסיוע: הכרזה עצמית על "מנדט הגנה" וסִנגור פוליטי

אין זה סוד שעבודתה של אונר"א חצתה זה מכבר את הקווים ההומניטריים והסיוע עמוק לתוך המרחב הפוליטי. ואכן, ההשלמה של הנהגת אונר"א עם המשימה לקדם את  הזכויות הפוליטיות של  הפלסטינים בכלל, ולא רק של פליטים, הפכה בהדרגה למגמה מרכזית המאפיינת את פעילותה.48 במיוחד מאז האנתפאדה הראשונה (1987), ובעקבות בקשתו של מזכ"ל האו"ם דאז, חוויאר פרז דה-קוויאר, שאונר"א תרחיב את פעילותה כדי לספק הגנה לפליטים וללא פליטים כאחד "על בסיס חירום וכאמצעי זמני", הרחיבה אונר"א 49 חד צדדית את המנדט שלה בדרך שתכלול "הגנה" ותקיף את כל הפלסטינים.50

הצוות הבין־לאומי של הסוכנות, לרבות קציני הסיוע לענייני פליטים בגדה המערבית ובעזה, שהיו עתידים ליישם את מה שמכוּנה "מנדט ההגנה" של אונר"א, נעשה מעורב אינטנסיבית בפעילות הסברה – כלומר באיסוף מידע בנושאי "הגנה" ופרסומו – בין אם באמצעות דיווחים ובין אם באמצעות הנגשת מידע זה לתקשורת.51 בשל כך, כפי שמציין לינדזי, גם כאשר הסתיימה האנתפאדה הראשונה ונחתמו הסדרי הממשל העצמי הזמניים, "המנדט להגן על הפלסטינים, והתחושה הנלווית של הצטרפות עם הפלסטינים נגד ישראל, נותרו חלק מהתרבות של אונר"א".52

תמיכתה בעמדות פוליטיות פלסטיניות בלטה גם במהלך האנתפאדה השנייה (2000). "הקצינים לענייני פליטים" (Refugee Affairs Officers) של הסוכנות הוחלפו על ידי "קציני תמיכה תפעולית" (Operations Support Officers), שתפקידם העיקרי היה לספק הגנה על סיוע כללי, כולל תצפית ודיווח.53 עמדותיהם החד צדדיות של בכירי אונר"א באו לידי ביטוי בהתמקדותם בגינוי מאמצי הלוחמה בטרור של ישראל, בשפה הקשורה לפשעי מלחמה. הביקורת על הפיגועים שיזמו הפלסטינים הייתה מתונה ולא תכופה.54 מגמה זו נמשכת מאז.

גורמים רשמיים באונר"א מגנים לעתים קרובות את התקפות צה"ל על טרוריסטים, בתגובה לירי רקטות על מטרות אזרחיות ישראליות ששוגרו מעזה, כ"שימוש בלתי מידתי, חסר הבחנה ומופרז בכוח".55 למראית עין של דיווח מאוזן, דוברות אונר"א מזכירה לעתים גם את "ירי הרקטות מעזה לישראל" – אך כמחשבה שלאחר מעשה, לא במונחים של פשעי מלחמה או פיגועי טרור, ולעולם לא מוחה על הפצצת אזרחים ישראלים חפים מפשע.56 למעשה, הנציבה הכללית לשעבר של אונר"א, קארן אבו זיד, אף התייחסה בכמה הזדמנויות לירי המתמשך של רקטות קסאם מעזה לעבר ישראל, כ"תגובה לגיטימית לפלישות צבאיות".57 במאי 2021 השעתה אונר"א מתפקידו את מנהל הסוכנות ברצועה, מטיאס שמאלה, לאחר שהודה בראיון טלוויזיוני שהתקפותיה של ישראל היו "מדויקות מאוד", היינו שלא היו כוונו נגד אזרחים. בעקבות דבריו, עובדיו הפלסטינים של שמאלה הפגינו נגדו מחוץ למשרדו במטה אונר"א, וחמאס הבהירה שלא תערוב יותר לביטחונו,  והכריזה עליו פרסונה נון גראטה ברצועה. בראיון נוסף, נשאל שמאלה ביחס לאפשרות קיומן של מנהרות מתחת למטה המרכזי של אונר"א ברצועה. שמאלה ציין כי אכן מתחת לבית-ספר שנמצא בסמוך מאוד למטה הוכח כי נמצאה מנהרה, לאחר שהופצצה במדויק על-ידי ישראל, והבהיר כי משך 4 שנות שירותו ברצועה, אנשים רבים אמרו לו שישנן מנהרות בכל מקום – ואולם אין ביכולתו לדעת אם אכן יש מנהרות מתחת למטה אונר"א, הגם שמדובר, לדבריו, בהנחה סבירה, בהתחשב בכך שנמצאה מנהרה כה קרובה בקרבת המטה.58

עמדתה המדינית של הנהגת אונר"א משתקפת גם בתמיכה המתמשכת והבלתי מסויגת שהיא מעניקה לחמאס בזירה הבין־לאומית, למרות שיטותיה האלימות ומסירותה המוצהרת לחיסולה של ישראל. בעבר הייתה אבו זיד פעילה במיוחד בקמפיין נגד בידודה של חמאס על ידי המערב, וקראה בעיקר למנהיגי אירופה לפעול עם התנועה כתנאי מוקדם להחזרת האמינות עם הפלסטינים ולסיום "הנטייה המפלגת לגינוי אלימות ולהאשמת הקורבנות".59 באותה רוח, הנהגת אונר"א גם מחתה על האמברגו שהטיל הקוורטט על ממשלת חמאס, וכך קראה תיגר בגלוי על  המדיניות הרשמית של התורמות העיקריות שלה – ארצות הברית והאיחוד האירופי – כמו גם האו"ם.60 מ־2008 אונר"א מהדהדת את עמדות חמאס במתיחת ביקורת חריפה על המצור הישראלי על רצועת עזה מטעמים הומניטריים, ובה בעת מתעלמת מהדיווחים על גניבת פריטי סיוע הומניטרי על ידי הארגון.61

ואכן, בפועל מה שמכוּנה "מנדט ההגנה" של אונר"א אִפשר לסוכנות להפוך לסנגור נלהב של הפלסטינים במגעיה עם ישראל, אם כי הסוכנות נותרת כמעט שותקת ואדישה כאשר ממשלות ערביות במדינות המארחות מפרות או מגבילות את זכויות האזרח הפלסטיניות.62 כך היה למשל כאשר קרוב ל־400 אלף פלסטינים גורשו מכוויית ב־1991, על אף אזהרות חוזרות ונשנות של ארגוני זכויות אדם בדבר הפרה נרחבת של זכויותיהם. כמו כן, נודע המקרה של היחס החמור מצד ממשלת לבנון לפלסטינים, שבה האחרונים, על פי דיווחי ארגון Human Rights Watch, מצויים "בתנאים חברתיים וכלכליים מחפירים" בשל הגבלות משפטיות מרחיקות לכת על גישתם לשוק העבודה ואפליה על פי חוקי זכויות הבעלות והקניין.63

תריסר אנשי צוות שחשודים בהשתתפות בטבח 7 באוקטובר

מעורבות גוברת בהתבטאויות פוליטיות

כפי שהוזכר קודם לכן, הנהגת אונר"א הולכת בדרך של ניצול שגרתי של כל במה בין־לאומית וכל פורום זמין לדה־לגיטימציה של ישראל ומדיניותה – שיטה שהפכה לחלק חיוני בקמפיין גיוס התרומות העולמי הנרחב של אונר"א. אוסף הצהרות של בכירי אונר"א  מאיר עיניים בהקשר זה. גרנדי, בנאום הפרידה שלו בפני הוועדה הרביעית של העצרת הכללית של האו"ם בנובמבר 2013, חזר על מנטרת "הדאגה העמוקה" בנוגע לעיסוק הקהילה הבין־לאומית בסוריה. לדבריו, הדבר עלול להסיט את תשומת הלב מהמצב בעזה, ש"הוחמר על ידי סגירת המנהרות, שדרכן נכנסו מוצרי יסוד רבים".64 זאת תוך התעלמות מוחלטת מהניצול השיטתי של מנהרות כאלה על ידי ארגוני טרור להברחת נשק ותחמושת בלתי חוקיים לרצועה.65 הוא הוסיף וגינה באריכות את "ההגבלות החונקות שמטילה ישראל בגדה המערבית, כולל מזרח ירושלים", כמו גם את התנהגות המתנחלים, את "העקירה של הקהילה הבדואית" ואת ניהול הפעולות הצבאיות הישראליות.66 לא הוזכרה כל התייחסות לאלימות פלסטינית או פעילות טרור נגד ישראל ואזרחים ישראלים. רקטות ששוגרו לעבר דרום ישראל הוזכרו בקצרה – ולא גונו – על ידי גרנדי, ורק לאחר שהעלו חששות מפני פלישות צבאיות ישראליות אפשריות.

כמה ימים לאחר מכן, בישיבת הפתיחה של ה-AdCom (Advisory Commission; הוועדה המייעצת) של אונר"א, הציע גרנדי כי "חיזוק הביטחון האנושי של תושבי עזה הוא דרך טובה יותר להבטיח יציבות אזורית מאשר סגרים פיזיים, בידוד פוליטי ופעולה צבאית". כדי להשיג זאת, לדבריו, "בראש ובראשונה יש להסיר את המצור הישראלי,67 שהוא בלתי חוקי",68 בסבב הקודם של פגישות AdCom, כמה חודשים קודם לכן, האשים את האינטרסים של ממשלת ישראל בשמירה על מצב לא פתור, ובניצחון על "המהות האמיתית של ביטחון ויציבות" באזור, כולל העובדה שההנהגה הפלסטינית נותרה מפולגת.69 במהלך ביקור שערך בריו דה ז'ניירו, במאמץ לצרף את ברזיל לבסיס התורמים של אונר"א, דיבר על המצור על עזה כ"אחד מצעדי הכיבוש הקשים ביותר בעידן המודרני", וגינה את "הרשת המורכבת של מדיניות והגבלות שמשגשגת תחת מטריית הכיבוש הצבאי ושוללת אט אט מהפלסטינים נכסים ופרנסה".70

אין פלא שהסגנון, הטון והדוגמה שהציבו הנציבים הכלליים של אונר"א לדורותיהם השפיעו על בכירים אחרים בסוכנות. דוגמה חיה לכך סיפק דובר אונר"א בעבר, כריס גאנס, שניצל אירוע ציבורי ב־2013 לציון יום השנה למותו של הרוזן פולקה ברנדוט כדי לגנות בכירים ישראלים שהיו, לדבריו, "נערצים בדרגים הבכירים ביותר של החיים הציבוריים בישראל", וש"ערכיהם ועמדותיהם הדוחות כלפי האו"ם מתחזקים למרבה הצער על ידי מיתולוגיות לאומניות חוזרות ונשנות".71 "בורות סלקטיבית" הייתה המינוח המועדף עליו לתיאור יחסם של פקידים ישראלים אלה, שהלכו בעקבות יחסו המזלזל של דוד בן גוריון לאו"ם. לאחרונה, התראיין גאנס בפודקסט ב־Electronic Intifada, ובמסגרתו "קעקע את שקריה של ישראל" במהלך מלחמתה הנוכחית בחמאס.72

אין זה מפתיע שקל להתעלם מתקנות המטה האזורי של אונר"א, כמו גם תקנות הסגל הבין־לאומי,73 המחייבות שתיהן "להימנע מכל פעולה ובמיוחד מכל סוג של הצהרה העלולה להשליך לרעה על מעמדם, או על היושרה, העצמאות וחוסר משוא הפנים המתחייבים ממעמד זה", כמו גם המעורבות "בכל פעילות פוליטית שאינה עולה בקנה אחד עם העצמאות וחוסר משוא הפנים הנדרשים על ידי מעמדם". אחרי הכול, אם הפקידים הבכירים ביותר של הסוכנות מתעלמים מחובתם להיעדר משוא פנים, מה אפשר לבקש – או לצפות – מהפקידים הזוטרים יותר, שלא לדבר על עובדי האזור, המורכבים כמעט כולם ממקומיים?

בפועל, למרות הצהרות חוזרות ונשנות כי אונר"א אינה ארגון פוליטי,74 הסוכנות מעורבת באופן קבוע בהתבטאויות פוליטיות ובהצהרות פומביות.75 במידה רבה, זו תוצאה של העובדה שאין בקרה חיצונית על הנציב הכללי של אונר"א, שכמעט אינו מקבל הדרכה פוליטית מאף אחד מהגופים הבין־לאומיים הרלוונטיים שנמצאים בעמדה לספק הכוונה,76 ולכן נהנה למעשה מסמכות רחבה ומחופש פעולה וביטוי.

אמל"ח שנמצא בתוך שק של אונר"א

"מסלול עוקף" של הדין הבין־לאומי: הגדרת פליט וקיום זכות השיבה

פעילותה של אונר"א כרוכה בשתי מחלוקות מושגיות־משפטיות מורכבות: הגדרת מיהו פליט הזכאי להגנה של הסדרים בין־לאומיים מסוימים, וקיומה של זכות השיבה.77 בהקשר זה, חשוב לציין כיצד עצם קיומה של אונר"א, ויתרה מכך ביצועיה בפועל, יצרו מעין "דין ייחודי" (lex specialis) בעניינם של פליטים פלסטינים, וכך עקפו את ההסדרים המשפטיים הקיימים ותרמו לסיבוך ולתפיסה המוטעית של סוגיות אלה.

אונר"א נותרה סוכנות האו"ם היחידה שתחום פעולתה אינו גלובלי אלא אזורי, והיא מטפלת בקבוצה אחת של אנשים.78 היא גם ייחודית בקרב סוכנויות האו"ם מכיוון שמספקת ישירות שירותים ציבוריים שונים דמויי ממשלה. בניגוד לארגון האחות שלה, UNHCR (United Nations High Commissioner for Refugees; "נציבות האו"ם לפליטים"), שהוסמך מ־1950 לתאם את הטיפול בכל קהילות הפליטים בעולם, אונר"א הוקמה באותה שנה כדי לטפל בלעדית וייחודית בפליטים הפלסטינים, שלפיכך הודרו מהגנת נציבות האו"ם לפליטים.79 יתר על כן, בעוד מטרותיה ופעולותיה של נציבות האו"ם לפליטים מבוססות על מסמכים בין־לאומיים – בעיקר האמנה בדבר מעמדם של פליטים מ־1951 – מעולם לא סופקו לאונר"א חוקה או אמנה ספציפיות.80 היא פועלת מהקמתה תחת מנדט כללי, המתחדש מדי שלוש שנים על ידי העצרת הכללית של האו"ם.81 עם זאת, האחרונה לא הציעה הנחיות רבות בנוגע להתפתחות המנדט של הסוכנות.82 לפיכך, נותר לנציב הכללי של אונר"א לקבוע, בתום לב, כל שאלה הנוגעת למנדט.83

ההחלטה על הקמת אונר"א, ימים ספורים לאחר שהתקבלה ההחלטה על הקמת נציבות האו"ם לפליטים, הייתה יוזמה של מדינות ערביות שחששו כי הכללת הפליטים הפלסטינים תחת ההגדרה הכללית של "פליטים" תתפרש כוויתור על טענתן כי "שיבה" היא הפתרון היחיד, וכהסכמה משתמעת ליישוב מחדש בשטחן.84 הקמתה של סוכנות או"ם נפרדת ואוטונומית אפשרה להם אפוא להטיל מגבלות על המנדט של אונר"א לספק "סיוע זמני", בעוד המנדט של נציבות האו"ם לפליטים סיפק בדרך כלל שיקום ויישוב מחדש של פליטים.85 ואכן, בשנים שלאחר מכן רוב הפליטים, כמו גם מדינות ערב, התנגדו לכל ניסיון של אונר"א להקל על השתלבותם בארצות מגוריהם והתעקשו על שיבת פליטים לישראל.86

כפי שהודה ב־1952 הגנרל סר אלכסנדר גאלווי, מנהל אונר"א בירדן: "ברור לחלוטין שמדינות ערב אינן רוצות לפתור את בעיית הפליטים הערבים. הן רוצות לשמור אותו כפצע פתוח, כעלבון לאו"ם וכנשק נגד ישראל. את המנהיגים הערבים כלל לא מעניין אם הפליטים יחיו או ימותו".87

אונר"א, שמעולם לא מתחה ביקורת על הפליטים או על מדינות ערב על כך שהכשילו את תכליתה המקורית ליישוב מחדש של הפליטים ולשילובם מחדש,88 התפתחה בשל כך לסוכנות רווחה עצומה, המספקת שירותים מעין ממשלתיים לאוכלוסייה עצומה של פליטים שהפכה תלויה יותר ויותר בחסדיה. כך ביססה את רעיון השיבה,89 כמו גם את תפיסתו המוטעית כזכות משפטית ולא כפריווילגיה או תביעה פוליטית.90

כיום, הנהגת אונר"א אינה מהססת לתמוך בגלוי בפתרון השיבה, כפי שמשתקף מדברי הנציב הכללי לשעבר: "מעמד הפליט [של הפלסטינים] נותר בלתי פתור, וגלותם נמשכת בכל מקום. למרות חלוף הזמן ואפילו כאשר הם חיים במשך שניים או שלושה דורות בשלום יחסי ובדו קיום יציב עם קהילות מארחות, מעמד הפליטים ממשיך להבדיל אותם כקבוצה זמנית, ללא יכולת לחזור למדינה שהם מכנים שלהם, ולבתי קבע".91

העובדה שאונר"א הוקמה כהסדר נפרד על ידי העצרת הכללית אִפשרה גם לפתח הגדרה מעשית ייחודית של "פליט פלסטיני", הזכאי לשירותי הסוכנות. ברור כי הגדרה כזו, המבוססת על מסמכי אונר"א ולא על החלטה רשמית כלשהי של האו"ם,92 חורגת מההגדרה הכללית המוּכרת במשפט הפליטים הבין־לאומי (כמפתח לחסות תחת הגנת נציבות האו"ם לפליטים), ותפורה בדרך שתתאים לאינטרסים הפוליטיים של אותן מדינות שהעניקו חסות לסוכנות מלכתחילה. על פי ההגדרה המקורית של אונר"א, פליט פלסטיני היה אדם שמקום מגוריו הרגיל היה פלסטין בין יוני 1946 למאי 1948 ,93 ואיבד את ביתו ואמצעי פרנסתו בשל המלחמה ב־1948. ב־1965, באופן שנוי במחלוקת, החליטה אונר"א ליצור הרחבת זכאות לדור השלישי של הפליטים (כלומר לילדים של אנשים שנולדו אחרי 14 במאי 1948).94

ב־1982 קיבלה הסוכנות החלטה מרחיקת לכת נוספת להרחיב את הזכאות לכל  דורות הצאצאים הבאים, ללא כל הגבלה.95 בניגוד נוסף לנורמות ולהסדרים המקובלים ביחס לפליטים ברחבי העולם,96 אונר"א רושמת כ"פליטים" גם את אלה שרכשו אזרחות במחוזות אחרים.97 לנוכח ההגדרות הרחבות של אונר"א, אין פלא אפוא שמספרם הנוכחי של הפליטים הפלסטינים, על פי נתוני הסוכנות,98 מסתכם בקרוב ל־6 מיליון – כחמישית ממספר הפליטים בעולם כולו –99 בעוד המספר הרשמי של הפליטים המקוריים שנמלטו מפלסטין ב־1948 נע בין 700–750 אלף,100 מהם פחות מ־8% עדיין בחיים.101 כפי שנאמר בדוח שהוגש לפני כעשור לוועדת ההקצבות של הסנאט האמריקני, הנוהג של אונר"א בהקשר זה הוא: "מלאכותי ומטעה, ומערער כל אפשרות לפתור את סוגיית הפליטים במשא ומתן עתידי לשלום. הוא מייצר פליטים בדיוניים שמספרם עולה בהרבה על מספר ה'פליטים' הנותרים בשנים 1948 ו־1967. הפליטים האמיתיים הם כיום רק חלק קטן מחמשת מיליון 'הפליטים' הנומינליים הרשומים באונר"א [בעת הגשת הדוח]".102

אפילו יו"ר הרש"פ מחמוד עבאס הודה בעבר בגלוי כי: "זה לא הגיוני לבקש מישראל לקחת חמישה מיליון, או בעצם מיליון. זה אומר סופה של ישראל".103

מיתולוגיה של "פליטוּת"

בעוד משימתה של נציבות האו"ם לפליטים היא בדרך כלל לצמצם את מספר הפליטים בעולם, אונר"א הביאה לגידול אקספוננציאלי (מאריכי) במספר הפליטים הפלסטינים. יותר מכל דבר אחר, פעולותיה הדגישו את סוגיית הפליטים הפלסטינים כבעיה פוליטית מעשית ומרחיקת לכת, ולא רק הומניטרית.104 כך, כפי שהודו יפה זילברשץ ונמרה גורן-אמיתי, משמשת סוכנות האו"ם כסוכנת המגשימה את הרצון המדיני של מדינות ערב והפלסטינים לשמר, להרחיב ולהנציח את בעיית הפליטים כדי להימנע מהצורך להכיר במדינת ישראל כמדינה יהודית.105 אחרים הכירו גם הם בהיבט הכלכלי של המצב, והצביעו שירידה במספר הפליטים תביא את הרשות הפלסטינית להפסד סיוע שנתי של מאות מיליוני דולרים.106

זאת ועוד, עמידתה האידיאולוגית של אונר"א על זכות השיבה, בשילוב עם מדיניות ניפוח מספר הפליטים, תורמת רבות לחיזוק תחושת הלאומיות והסולידריות המודגשת על ידי תחושות העוול ומטפחת זיכרון קולקטיבי המבוסס על מנטליות של קורבנוּת.107 ההנהגה של הסוכנות תומכת באופן ברור – ופעיל – בהלך רוח זה, כפי שהודגם בעבר, כאשר הנציב הכללי לשעבר גרנדי התגאה בחשיפת הארכיונים הדיגיטליים החדשים של אונר"א, תחת הכותרת: "המסע הארוך: דיגיטציה של חוויית הפליטים הפלסטינים".108 על פי אתר אונר"א ארכיונים אלה, אותם מממנים ממשלות דנמרק וצרפת, ארגונים לא ממשלתיים פלסטיניים ושותפים במגזר הפרטי, כוללים "למעלה מחצי מיליון נגטיבים, הדפסים, שקופיות, סרטים וקלטות וידאו המכסים את כל היבטי החיים וההיסטוריה של הפליטים הפלסטינים משנת 1948 ועד היום".

בתיאורו את ארכיוני אונר"א, הנחשבים עוד לפני הדיגיטציה שלהם לחלק מהמורשת הלאומית הפלסטינית,109 אמר גרנדי כי: "הזיכרון הקולקטיבי הוא מרכיב חיוני בזהות הקהילתית, והארכיון העשיר הזה מתעד מרכיב אחד של הזהות הפלסטינית – חוויית הפליטות.110 תמונות אלה הן חלק ממורשת חשובה. שימורה הוא חובה חשובה שיש לנו כלפי העם הפלסטיני. הם מעלים את המודעוּת להיסטוריה של סוגיית הפליטים הפלסטינים".111 תערוכה נודדת המבוססת על הארכיונים החדשים אורגנה והושקה על ידי אונר"א; לאחר שהוצגה בעיר העתיקה בירושלים, אונר"א תכננה את יציאת התערוכה לסיור בין־לאומי, החל מינואר 2014, בערי מפתח באזורי הפעילות של הסוכנות ובמרכזי תרבות ופוליטיקה באירופה ובצפון אמריקה.112

פעילות זו מדגימה את תפקידה המכריע של אונר"א בבניית הזהות הפוליטית הפלסטינית, ובמיתולוגיה של הפליטות (refugeeism),113 כפי שהציע רוברט באוקר: "מיתולוגיות פוליטיות וזיכרונות של פליטים פלסטינים שאונר"א טבועה בהם עמוקות [...] הם מרכיבים מרכזיים בפוליטיקה הפלסטינית. פליטים פלסטינים [...] אינם רק מקבלי סיוע בין־לאומי. במונחים של הסכסוך ההיסטורי בין פלסטינים לישראלים, מערכת היחסים של הפליטים עם אונר"א סייעה בעיצוב תחושת הזהות שלהם כפליטים, תביעותיהם לצדק ותפיסותיהם בנוגע לתפקידיהם ולאחריותם של צדדים אחרים הרלוונטיים למצבם ולשאיפותיהם".114

בשנים האחרונות פרשנים רבים מעלים חשש שהמדיניות הנחושה של אונר"א גוברת למעשה על קולות המגיעים מתוך החברה הפלסטינית – של אלה המבקשים שינטשו את מחנות הפליטים בלי לתבוע שיבה. מאמר שפורסם באקונומיסט, המציין כי כמעט 70% מפליטי הגדה המערבית כבר חיים מחוץ למחנות פליטים, מצטט פסיכולוג של המחנה שהודה כי "אנשים אפילו לא חולמים יותר לחזור".115 כמו כן, מנהיגים פלסטינים מודים בשיחות פרטיות כי גם אם תהיה עסקה עם ישראל, "הפליטים וצאצאיהם לעולם לא ישובו בהמוניהם לישראל".116 בהתייחסותה לפליטים הפלסטינים כאל קבוצה חברתית־פוליטית קולקטיבית, מתעלמת אונר"א מגישות שונות של הסתגלות להקשרים פוליטיים משתנים ותמורות כלכליות, כמו גם ממחקרים המראים כיצד התפתחו שיח "פרגמטי" חדש בקרב הפלסטינים ומשמעויות סמליות חדשות הקשורות לזכות השיבה.117

מודעוּת המדינות התורמות והדרישה למתן דין וחשבון

במהלך העשורים האחרונים, תחת תזמורם של נציבים כלליים נלהבים,118 המנגנון העצום, המעין ממשלתי שאונר"א התפתחה להיות – הפך רגיש למניפולציות פוליטיות. היא נהייתה סוכנת פעילה בפנייה לשחקנים ולקהלים בין־לאומיים, כמו גם לכלי יעיל במניפולציה של דעת הקהל.

נראה כי מספר גורמים משפטיים־מוסדיים ופוליטיים חברו יחד כדי להביא למצב זה. החטא הקדמון של הקמת סוכנות ייחודית ו"זמנית", המותאמת לדרישות פוליטיות מסוימות בלי לקבוע חוקה ספציפית או מסגרת למתן דין וחשבון, הותיר למעשה את הנהגת אונר"א עם שיקול דעת רחב וסמכות שאין שני להם לעצב את מנדט הסוכנות וליישם את מדיניותה. יתרה מכך, בשל העובדה שמערכת המימון של הסוכנות מובטחת כמעט אך ורק על ידי תרומות וולונטריות מהמדינות התורמות, עליה לפתח כל העת מיומנויות תקשורת מתוחכמות כדי לשווק את משימתה ולהבטיח את מימונה –119 משימה שהפכה קשה יותר ויותר מאז שנות ה־90 של המאה ה־20. ככל הנראה, החלטות מדיניות מכריעות שהתקבלו במהלך השנים ונושאות השלכות פוליטיות מרחיקות לכת, כמו אלה הנוגעות להגדרת מוּטבי הסוכנות, שהביאו לאינפלציה הבלתי פוסקת במספר הפליטים הפלסטינים, או אימוץ יוזמות במסגרת מה שמכוּנה "מנדט הגנה" שמעולם לא הוצהר בבירור, הטילו על הסוכנות מגבלות תקציביות עצומות ההולכות וגדלות. בסופו של דבר, הקהילה הבין־לאומית צריכה לשאת בנטל העלויות הללו.

מנהיגי אונר"א עסוקים אפוא במאמצים לשבור את מעגל הקסמים שנוצר בעקבות מדיניות הסוכנות עצמה – בין אם באמצעות שכנוע המדינות התורמות להגדיל את תרומותיהן ובין אם באמצעות קמפיין לשכנוע מדינות אחרות להצטרף לבסיס התורמים שלה.120 ברור כי במסגרת מאמצים אלה, ביקורת על התנהלותם של תושבי המחנות, או על הרשויות המארחות או קבוצות קיצוניות בשל התנאים ההומניטריים הירודים של הפליטים תוביל להתנערות שלהם מאונר"א ולהיעדר שיתוף פעולה מצדם, ותפגע קשות בקהילות הפליטים המקומיות – ולכן אינה אופציה. עם זאת, לנקוב בשמה של ישראל ולהאשימה – בהחלט כן. מיתולוגיה של פליטוּת ושמירה על זכות השיבה נותנים תוקף נוסף לסיבת קיומה של הסוכנות.

ככלל, פעילויות כאלה אינן עולות תמיד בקנה אחד עם האינטרסים והעמדות הפוליטיות של ההנהגה הפלסטינית המתונה; הן מסכלות מאמצים פרגמטיים לתווך בעמדות הישראלים והפלסטינים. מצד אחר, אונר"א היא מקור הכנסה חיוני, ומטפלת בפלגים שאינם יציבים בחברה הפלסטינית.

הליכה נגד מדיניותה תביא קרוב לוודאי לתסיסה פוליטית רבה ותיתפס כהתרסה נגד סוגיית הפליטים הפלסטינים.121 באופן זה, הסטטוס קוו המאפשר מעורבות פוליטית גוברת של אונר"א משחק ברובו לידיהן של תנועות קיצוניות כמו חמאס, שאת עמדתן והתנהלותן מגבה הסוכנות בזירה הבין־לאומית מאז השתלטו על רצועת עזה.

עם זאת, בשנים האחרונות גוברת בחוגים פוליטיים, דיפלומטיים ואקדמיים המודעוּת למדיניות אונר"א, ולנטייתה הגוברת למעורבות פוליטית. מצב זה משך תשומת לב לחוסר לקיחת האחריות של אונר"א, כמו גם לחופש הביטוי הבלתי מוגבל שמנהליה נהנים ממנו, תוך קריאת תיגר על הנורמות הבסיסיות של אובייקטיביות ונייטרליות המחייבות פקידי או"ם המשמשים עובדי ציבור בין־לאומיים.122 עקב כך, כמה מהמדינות התורמות לא נותרו אדישות.

בינואר 2010 החליטה ממשלת קנדה להפסיק את המימון לאונר"א, והפנתה את תרומותיה לרשות הפלסטינית כדי "להבטיח מתן דין וחשבון".123 בדצמבר 2011 הצהיר שר החוץ ההולנדי על כוונת ממשלתו לבחון ביסודיות את מדיניותה כלפי אונר"א.124 בהמשך, ה־International Development Committee של הפרלמנט הבריטי פתחה בחקירה ביחס למימון אונר"א במסגרת הערכתה את פעולות הפיתוח של בריטניה במזרח התיכון.125

במרס 2009 מתחו 22 דמוקרטים ורפובליקנים בבית הנבחרים האמריקני ביקורת על אונר"א על שהפרה את דרישת הנייטרליות והגישה סיוע לחמאס.126 במאי 2012 התקבל תיקון שהגישה ועדת ההקצבות של הסנאט האמריקני, ושולב בהצעת חוק ההקצבות של מחלקת המדינה, פעולות חוץ ותוכניות הקשורות לשנת הכספים 2013, המורה למזכיר המדינה לדווח לוועדה על המספר הנוכחי של מוּטבי אונר"א בקטגוריות שונות (פליטי 1948 "המקוריים"; צאצאיהם),  כמו גם המידה שבה אספקת שירותי אונר"א מקדמת את האינטרסים הביטחוניים של ארצות הברית ושל בעלות ברית אחרות שלה במזרח התיכון.127 תחת ממשל דונלד טראמפ ב־2018 צמצמה ארצות הברית דרסטית את מימונה לאונר"א, לאחר שכינתה את הסוכנות "פגומה ללא תקנה" ("irredeemably flawed"),128 אולם ב־2021 הורה הנשיא החדש ג'ו ביידן לחדש את המימון לסוכנות ללא הצבת תנאים.129 יוזמות אלה מעידות שמעמדה של אונר"א כגורם מייצב, המשרת שלום באזור ושומר על האינטרסים של הפליטים 130 אינו מובן מאליו עוד בעיני המדינות התורמות המערביות. הן משקפות גם את החתירה הגוברת למתן דין וחשבון והכרה באחריותן של המדינות התורמות לבחון את מדיניות אונר"א והתנהלותה. 

הנציב הכללי של אונר"א, פיליפ לצאריני, בפגישה עם מזכיר המדינה האמריקני, אנתוני בלינקן, בירדן. נובמבר 2023

אחרית דבר

75 שנים לאחר הקמתה, לאונר"א עדיין אין מסגרת מוסדרת למתן דין וחשבון – שלא לדבר על מנדט מקובל ומוגדר – שיאפשרו לקהילה הבין־לאומית לבחון את ביצועיה היום־יומיים של הסוכנות ולכוון אותם. מצב זה מאפשר להנהגתה, כמו גם לבעלי אינטרסים – ובראשם קבוצות קיצוניות, ההנהגה הפלסטינית וחלק מהמדינות הערביות (המארחות) – לתמרן את סוכנות האו"ם העצומה הזו, בעיקר בחסות רצונו הטוב של משלם המיסים הבין־לאומי. השפעתה המכרעת של הסוכנות על פעילויות החינוך הפלסטיניות, כמו גם העובדה שלמעלה ממחצית מתקציבה הכללי מוקדש לחינוך,131 מדגישות עוד יותר את תפקידה הבעייתי של אונר"א בסכסוך במזרח התיכון. הדברים מחייבים בדיקה דחופה, עקבית ובלי מתפשרת, כדי להבטיח שהתרומות המגיעות לסוכנות אינן מנוצלות באופן בלתי הולם לתמיכה בטרור או להסתה לאלימות ולשנאה. כפי שציינו פרשנים בעבר, יש אפוא צורך דווקא במדינות התורמות, המצויות בעמדה המשמעותית ביותר להשפיע על הנהגת אונר"א, כדי לשכנע את הסוכנות לבקר ולהגביל בקפדנות את פעולותיה והצהרותיה הפומביות בנושאים הומניטריים.132

אונר"א ממומנת על ידי תרומות מבסיס צר יחסית. לפיכך, המדינות התורמות המערביות עשויות להיות בעמדה האפקטיבית ביותר להשפיע ולכוון את הנהגת אונר"א כדי למנוע ניצול נוסף של הסוכנות ההומניטרית לקידום אג'נדות קיצוניות, גיבוי לקבוצות טרור ותמיכה מוכחת בפעולות לוחמה, ומעורבות גוברת של בכיריה בהתבטאויות פוליטיות ובהצהרות פומביות. כפי שניסח זאת בעבר אחד הפרשנים, בפרפראזה על ההוגה הצבאי קרל פון קלאוזביץ: "הומניטריות, לא רק מלחמה, הפכה כעת להמשכה של הפוליטיקה באמצעים אחרים".133 אם לשפוט על פי חלק מהפעילויות והמדיניות של אונר"א בעשורים האחרונים, נדרשת מנהיגות אחראית, מרוסנת ופעולה נחושה יותר מהמדינות התורמות, כדי למנוע מהסוכנות להמשיך ולהדגים זאת.134

בינואר 2024, בעקבות הגילויים בשטח והחשיפות המודיעיניות בדבר מעורבות אונר"א ואנשים מצוותה בפעילויות טרור ובשיתוף פעולה עם גורמי חמאס, המדינות התורמות המרכזיות, בראשן ארצות הברית 135 וגרמניה, וכן צרפת, הולנד, איטליה, פינלנד ואוסטריה,136 החליטו להשעות את כספי הסיוע המועברים לאונר"א מטעמן – צעד חסר תקדים שעתיד לשתק כליל את פעילות הסוכנות.137 בעקבות זאת הודיע מזכ"ל האו"ם גוטרש, כי בעצה אחת עם הנציב הכללי לצאריני, ובמענה לבקשתו של האחרון, מינה צוות בחינה עצמאי כדי "להעריך האם הסוכנות עושה ככל שבסמכותה להבטיח נייטרליות, ולספק מענה להאשמות בדבר ההפרות החמורות".138 לראש הצוות מונתה שרת החוץ הצרפתית לשעבר, האמורה לשתף פעולה במסגרת הבחינה עם שלושה מכוני מחקר: מכון ראול וולנברג משוודיה, מכון מיכלסן מנורווגיה והמכון הדני לזכויות אדם. זאת, במקביל לבחינה של גורמי הביקורת של האו"ם של ההאשמות הקונקרטיות שהועלו נגד מעורבותם של 12 אנשי צוות אונר"א במתקפת חמאס מ־7 באוקטובר.

לנוכח אופי הגילויים הקשים והביקורות החריפות שהועלו נגד אונר"א במישורים השונים במשך שנים רבות, הבחינה שמבקש מזכ"ל האו"ם לקיים אינה אף בגדר "מעט מדי ומאוחר מדי", כי אם בבחינת עלה תאנה והסטת קשב של הקהילה הבין־לאומית, תוך התעלמות מוחלטת מכוונת משורש הבעייתיות ומחומרת ההאשמות הכרוכים בפעילותה ובהתנהלותה של אונר"א. אופי ההאשמות והליקויים מעיד כי הבחינה אינה עניין למכוני זכויות אדם כאלה ואחרים ולגורמים פוליטיים ומקורבים, כי אם למומחים עצמאיים אובייקטיבים, ולבחינה של מכלול הגורמים המעורבים, לרבות התנהלותם של הנציבים הכלליים של אונר"א ואף של מזכ"ל האו"ם עצמו, הנושא באחריות כוללת לפעילות סוכנויות האו"ם.

את החקירה האפקטיבית העשויה להביא לכדי שינוי של ממש בהתנהלות הארגון, תוך הצבת אמות מידה ברורות וביסוס מנגנוני פיקוח ובקרה בני קיימא, יכולים לקיים אך ורק גורמים לאומיים מוסמכים ואובייקטיביים מטעם המדינות התורמות, הן ברמה הצבאית והמודיעינית והן ברמה המשפטית־פלילית, ורק לאחר מכן על ידי מומחים בהגשת סיוע הומניטרי.

זאת ועוד, על בחינה זו להביא בחשבון, אחת ולתמיד, את הבעייתיות האינהרנטית הכרוכה בפעילות סוכנות או"ם בעלת ממדי ענק, שמעצם הווייתה וקיומה שוללת הלכה למעשה את קיומה של מדינה ריבונית החברה באו"ם, ומנציחה באופן פרדוקסלי את אחד מגורמי היסוד לסכסוך האלים והמתמשך, שאת תוצאותיו העקובות מדם היא עצמה מבקשת לשכך באמצעות הסיוע ההומניטרי בשמו היא פועלת.