ישראל, סודאן ודרום סודאן מציגות: מהפך?

ח'רטום, בירת סודאן, 2007

ב־20 באוקטובר 2020 נפל דבר ביחסי ישראל-סודאן. ארצות־הברית, סודאן וישראל פרסמו הצהרה משותפת על כינון נורמליזציה ביחסי שתי האחרונות, ששמה קץ ליותר מ־50 שנות עוינות מוצהרת. כתשע שנים קודם לכן, ב־9 ביולי 2011, הכריזה דרום סודאן על עצמאותה. ישראל הכירה במדינה הצעירה, ונתנה ביטוי מוצהר ליחסים הקרובים ששררו שנים רבות בין ישראל למורדים הנוצרים בדרום סודאן שלחמו במשטר המרכזי המוסלמי בח'רטום.1

במאמר זה אבחן את יחסיה של ישראל עם סודאן ודרום סודאן משחר הקמתן, על ההתפתחויות שחלו ביחסים בחלוף השנים. בשנותיה הראשונות, במסגרת מדיניות "ברית הפריפריה", רקמה ישראל יחסים קרובים עם המורדים הנוצרים בדרום סודאן, בעוד עם סודאן עצמה הדבר לא צלח ועד מהרה נעשתה ישראל למדינת אויב בעיני המשטר המרכזי בח'רטום. ברבות הימים התברר כי הברית עם המורדים לא הניבה פירות של ממש עבור ישראל. דרום סודאן התגלתה כמדינה בקשיים, אשר אין ביחסים עימה כדי לתרום לישראל תרומה מהותית. מנגד, סודאן הצטרפה ל"הסכמי אברהם", ובכוחה של הנורמליזציה עימה לתרום לביטחון ישראל ולקדם את פתרון בעיית המסתננים מסודאן לישראל. עם זאת, המצב הפנימי בסודאן, בפרט בימים אלה, לצד אתגרים נוספים באזור, הופכים את הנורמליזציה עם ישראל לשברירית, וימים יגידו אם תאריך ימים.

סודאן בתמצית

טרם הקמתה של דרום סודאן נחלקה סודאן לשלושה אזורים בעלי מאפיינים שונים: החלק הצפוני, שבו מצויה הבירה ח'רטום, הוא המרכז השלטוני, התרבותי והכלכלי, והרכב אוכלוסייתו ערבי-מוסלמי בעיקרו. החלק הדרומי, כיום דרום סודאן העצמאית, מורכב מאוכלוסייה ממוצא אפריקאי, כיום נוצרית ברובה. החלק המערבי, שבו מצוי חבל דארפור, מורכב מאוכלוסייה ממוצא אפריקאי שהתאסלמה.2 ההגמוניה השתמרה באופן מסורתי בידי הערבים המוסלמים מהצפון, שזיהו את שורשיהם בחצי האי ערב. לפיכך, מ־1956, עת קיבלה סודאן את עצמאותה בתום השלטון הקולוניאלי הבריטי, התגבשה בסודאן מדיניות שנשאה פניה למזרח התיכון ולא לאפריקה.3 בחיבור הטריטוריות שהרכיבו את מדינת הלאום הסודאנית, על מאפייניהן השונים, נטמנו זרעיהן של שתי מלחמות אזרחים ממושכות ועקובות מדם, שהובילו ב־2011 לפיצול בין סודאן לדרום סודאן. 

קשרי ישראל וסודאן החלו בטרם קיבלו את עצמאותן. המנדט הבריטי בארץ ישראל (1948-1922) חפף בחלקו את הקונדומיניון הבריטי בסודאן (1956-1899). האימפריה הבריטית ביקשה לקדם יציבות וקרבה בין הגורמים השונים שהיו תחת חסותה באזור, וכך נוצרו קשרי סחר בין הקונדומיניון בסודאן לתושבי המנדט ולאחר מכן לממשלת ישראל. קשרים אלה נמשכו עד מחצית שנות ה־50, וכללו ייצוא בשר וכותנה מסודאן לישראל.4 

במלחמת העצמאות לא לקחה סודאן חלק לצד צבאות ערב, ובשנות ה־50 המוקדמות ניהלו גורמים בהנהגתה מגעים עם גורמים בישראל בדבר אפשרות הכרה בה. עם זאת, חששה של סודאן מפני מצרים בהנהגת גמאל עבד אל־נאצר והצטרפותה למדיניותו הפאן־ערבית, לצד הבנה ישראלית שגילוי מעורבות במצב המורכב בסודאן יחריף את הסכסוך עם מדינות ערב, מנעו זאת.5 בד בבד, החלו ניסיונות מצד המורדים הנוצרים בדרום סודאן ליזום קשר עם ישראל כדי שתסייע להם במאבקם מול הצפון המוסלמי. הקשרים תאמו לאסטרטגיית "ברית הפריפריה" שכונן ראש הממשלה הראשון, דוד בן־גוריון, ואשר ביקשה להתגבר על טבעת החנק של מדינות העימות הערביות־סוניות סביב ישראל באמצעות חבירה לגורמים שאינם ערביים – המורדים הנוצרים. ביסוד האסטרטגיה עמד ההיגיון של שילוב אינטרסים מול אויבים משותפים.6

ל"ברית הפריפריה" היו כמה פנים. ב־1958 הוקם "המשולש הצפוני", ששלושת רכיביו היו איראן, טורקיה וישראל. פן נוסף התמקד בפריפריה הדרומית, ובמרכזו עמדה הברית עם אתיופיה – הנוצרית ברובה. חלקה של סודאן במהלך היה מלכתחילה קצר, שולי וחריג – בהיותה ערבית – וכאמור לא צלח. פן שלישי של הברית נגע לשיתוף הפעולה עם מיעוטים באזורים השונים של המזרח התיכון, ובהם הדרוזים, הכורדים, וכאמור – הנוצרים בדרום סודאן.7

לעומת האליטה הסודאנית שהייתה עוינת לישראל, האוכלוסייה בדרום סודאן ראתה בישראל שותפת גורל – מדינה הנלחמת על קיומה בהיותה מוקפת באוכלוסייה ערבית־מוסלמית. זאת ועוד, התנ"ך הוא מקור השראה מרכזי עבור הנצרות הנפוצה בדרום סודאן, ועובדה זו העצימה את החיבור עם ישראל.8 מטעמים אלה, ונוכח מיעוט החלופות שעמדו בפני מעצבי מדיניות החוץ של ישראל, הלך ונרקם שיתוף פעולה בין הצדדים. עם זאת, נוכח היותם של המורדים בשולי המזרח התיכון, בצירוף חולשתם הצבאית והמדינית, נראה שאפשר היה להעריך כי לישראל לא תצמח תועלת של ממש מ"ברית הפריפריה" עימם, ולא באמצעותם תוכל לפרוץ את חומת הבדידות שבנה סביבה העולם הערבי.

גנרל עומר אל־בשיר, נשיא סודאן בשנים 1989–2019

כרוניקה של עוינות לצד שיתוף פעולה

מיד לאחר מפלתה במלחמת ששת הימים יזמה מצרים ועידת פסגה כלל־ערבית, כדי להשיג תמיכה במדיניות של מאמץ צבאי ופוליטי משולב נגד ישראל, ולקבל סיוע כספי ממדינות ערב מפיקות הנפט. בסוף אוגוסט 1967 אירח נשיא סודאן ועידה בח'רטום, ובה השתתפו מנהיגי שמונה מדינות ערביות. נאצר הוביל את הוועידה להחלטות ששיקפו פשרה בין המשתתפות, ושנודעו כ"שלושת הלאווים": לא להכרה בישראל, לא למשא ומתן עם ישראל, ולא לשלום עם ישראל. 

במקביל החל הקשר המעשי של ישראל עם דרום סודאן. ב־1969 הסכימה ראש הממשלה גולדה מאיר להעניק סיוע ביטחוני לדרום סודאן, לאחר שהתקבלה הסכמת קניה ואתיופיה. העיתוי תאם את רצונה של ישראל לצמצם ככל הניתן את התמיכה של סודאן במצרים בעיצומה של מלחמת ההתשה, ולהסיט את מאמצי ח'רטום לטפל בדרום המורד. לישראל היה עניין שדרום סודאן הנוצרית תיפרד מסודאן המוסלמית ותזכה בעצמאות.9 באותה שנה אירעה בח'רטום הפיכה צבאית בראשות ג'עפר אל־נומיירי, קצין בכיר בצבא סודאן שנשען על סיוע סובייטי ועל תמיכת נאצר. נומיירי עצמו, ברוח האידיאולוגיה הפאן־ערבית, יצא בפומבי נגד ישראל והעצים את מלחמת האזרחים בסודאן בין הצפון לדרום. הצבא המקומי של דרום סודאן לחם בסיוע ישראל בצבא הסודאני, ועימות זה הוביל בסופו של דבר למשא ומתן בין הצדדים ולהישגים לדרום המורד.10

שכנותיה של סודאן – קניה, אוגנדה ואתיופיה – היו ידידותיות באותן שנים כלפי ישראל, שכן חיזוק מורדי הדרום ריתק את צבא סודאן למלחמה בשטחו והרחיקו מגבולן המשותף. עם זאת, מלחמת יום הכיפורים דרדרה את יחסי ישראל עם רוב מדינות אפריקה, ובהן שלוש המדינות. מורדי הדרום – שתמכו בעמדת ישראל מול צבאות ערב אך חששו לגורל הסכם אדיס אבבה (הסכם השלום עם ח'רטום שנחתם ב־1972) – צמצמו עימה את הקשרים.11

במהלך שנות ה־70 החל נומיירי לנקוט מדיניות פרו־מערבית, שבמסגרתה פעל עם מצרים לבלימת החדירה הסובייטית לאזור. מוסקבה תמכה בשליט לוב, מֻעמר קדאפי, שמדיניותו הקיצונית איימה על מצרים וסודאן. נומיירי אף תמך בנשיא מצרים אנואַר סאדאת ויוזמת השלום שלו עם ישראל, והיה מהמנהיגים הערבים הבודדים שעשו כן.12

לאחר רצח סאדאת ונוכח חולשת מעמדו בציבור הסודאני, שינה נומיירי את מדיניותו וחבר ל"אחים המוסלמים". ב־1983 השליט את השריעה, כפה אותה בדרום סודאן, פיזר את הממשלה והפר את "הסכם אדיס אבבה". צעדיו הציתו מחדש את מלחמת האזרחים בין הדרום לצפון, ורק לאחר 22 שנים נחתם הסכם שלום נוסף בין הצדדים.13

מסוף שנות ה־70 ועד להדחתו ב־‏1985 קיים נומיירי, לצד מדיניות עוינת מוצהרת, קשר חשאי מוגבל עם ישראל. זאת מכיוון שסבר כי היא עשויה לסייע לארצו מול יריבותיה – לוב ואתיופיה (שנשלטה בידי חונטה מרקסיסטית אנטי ישראלית) – ועל רקע הסכם השלום שחתמה מצרים עם ישראל. העלאת יהודי אתיופיה בשנות ה־80 דרך סודאן התאפשרה במידה רבה בשל המגעים החשאיים עם ישראל, כולל פגישה חשאית שנערכה ב־1982 בין שר הביטחון דאז אריאל שרון ובין נומיירי.14 עם זאת, המגעים החשאיים היו מצומצמים בהיקפם וממילא לא הבשילו לכדי התקרבות של ממש בין המדינות, והמדיניות המוצהרת של ח'רטום כלפי ישראל נותרה עוינת.

סודאן בחיק הטרור נגד ישראל

ב־1989 עלה לשלטון גנרל עומר אל־‏בשיר שהפך את סודאן לדיקטטורה אסלאמיסטית קיצונית, ובמהלך שנות ה־90 החלה הממשלה לתמוך באופן פעיל בטרור. היא שיתפה פעולה עם אסאמה בן־לאדן והעניקה לו ולאנשיו מקלט בח'רטום.15 בסוף אותו עשור התהדק הקשר גם עם איראן, שהעבירה דרך סודאן נשק ואמצעי לחימה לחמאס בעזה ולחזבאללה בלבנון. בעקבות ניסיון ההתנקשות בנשיא מצרים חסני מבארכּ באדיס אבבה ב־1995 (הנשיא המצרי האשים את בשיר בתכנון ההתנקשות ובביצועה) והפיגועים בשגרירויות ארצות־הברית בקניה ובטנזניה ב־1998, הוסיפה ארצות־הברית את סודאן לרשימת המדינות תומכות הטרור.16

לפי מקורות זרים, בעקבות מעורבותה של סודאן בטרור הייתה המדינה יעד לפעילות צבאית ישראלית. בינואר 2009 הושמדה באזור פורט סודאן שיירת משאיות שהובילה טילים איראניים לחמאס בעזה, והותקפה ספינת נשק איראנית; ובאוקטובר 2012 הותקף מפעל נשק איראני ליד ח'רטום, שבו יוצרו טילים ארוכי טווח ואמצעי לחימה אחרים שהוברחו לעזה ולבנון.17 בנסיבות אלה, שיתוף הפעולה של ישראל עם דרום סודאן התחזק שוב, ועד תום מלחמת האזרחים השנייה ב־2005 המשיכה ישראל לסייע למורדים.

נשיא ארצות הברית דונלד טראמפ מקיים שיחת ועידה מהחדר הסגלגל בבית הלבן עם מנהיגי ישראל וסודאן במהלכה נודע על הנורמליזציה הצפויה בין המדינות, 23 באוקטובר 2020

המפנה ביחסים?

הסנקציות הכבדות שהטילו המערב והאו"ם על סודאן פגעו באורח קשה בכלכלתה, ואיימו על המשטר בח'רטום. נוסף על כך, ביולי 2008 הוציא בית הדין הפלילי הבין־לאומי בהאג צו להסגרתו של בשיר על ביצוע פשעים נגד האנושות בגין רצח העם בדארפור. בהשפעת שני אלה, הסרה מרשימת המדינות תומכות הטרור הפכה ליעד מרכזי עבור המשטר. בממשל הסודאני הגו את הרעיון "לעבור צד" ולהתקרב למערב. שיפור היחסים עם ישראל היה שלב חיוני במימוש מטרה זו.18

באותה עת חלה התקדמות ניכרת בשיחות השלום בין הממשל בח'רטום למורדים בדרום, במטרה לשים קץ למלחמת האזרחים השנייה. תהליך הפיוס נועד לשנות את תדמיתה של סודאן בעולם, ולהסיר מכשול של ממש בקידום הקשרים עם המערב. במשאל עם שהתקיים בינואר 2011 החליטו תושבי דרום סודאן להתנתק מהצפון המוסלמי, וביולי אותה שנה הכריזה דרום סודאן על עצמאותה. מייד לאחר מכן הודיעו ממשלת ישראל וממשלת דרום סודאן על כינון יחסים דיפלומטיים רשמיים בין המדינות.19    

ב־2015 הצטרפה סודאן לקואליציית המדינות הערביות הסוניות בראשות ערב הסעודית הלוחמות בתימן, ובכך צעדה צעד חשוב נוסף לקראת שינוי מדיניותה הקיצונית. שנה לאחר מכן ניתקה סודאן את קשריה עם איראן (עד היום טרם חידשה אותם). התקרבותה למדינות הסוניות המתונות והתרחקותה מאיראן סייעו לה להתקרב לישראל. בינואר 2016, בוועידת "הפורום לדיאלוג סודאני", העלה שר החוץ של סודאן את האפשרות של נרמול היחסים עם ישראל בתמורה להסרת הסנקציות האמריקניות על ח'רטום. בשיר עצמו הצדיק את הרעיון בכוונה לשפר את המצב הכלכלי בסודאן, ואף זכה לתמיכת אנשי דת בצעד זה.20

נורמליזציה במבחן השבריריות

באפריל 2019, לאחר חודשים של הפגנות ואי שקט על רקע כלכלי, הופל בשיר. את מקומו תפסה "המועצה הזמנית", שקיבלה מנדט לכהן ולכונן פרלמנט עד הבחירות שאמורות היו להיערך ב־2022. מצרים, ערב הסעודית והאמירויות תמכו במהלך, ואליהן הצטרפו מאוחר יותר ממשל טראמפ ומדינות מערב אירופה, שביכרו יציבות בסודאן ובאזור על פני דמוקרטיזציה.

ב"מועצה הזמנית" היו חברים הנשיא, גנרל עבד אל־רחמאן אל־בורהאן; סגנו, מוחמד חמדאן דאגלו; וראש הממשלה, עבדאללה חמדוכ. בורהאן ודאגלו תמכו בברית אזורית עם המדינות הסוניות המתונות ובקידום אינטרסים צבאיים משותפים. חמדוכ ניסה לקדם רפורמות פנימיות וסממני שלטון אזרחי. למרות חילוקי הדעות המשיכה "המועצה הזמנית" את הקו הפרו־מערבי של בשיר, בין היתר באמצעות קידום היחסים עם ישראל. לאחר שמזכיר המדינה לשעבר של ארצות־הברית, ג'ון פומפאו, חתם על צו להוצאת סודאן מרשימת המדינות התומכות בטרור, הצטרפו הסודאנים ל"הסכמי אברהם" ב־5 בינואר 2021. באפריל אותה שנה ביטלה סודאן את חוק החרם על ישראל שהיה קיים מ־1958, ובספטמבר הלאימה את נכסי חמאה שבשטחה. ההתקרבות לישראל נתפסת בחלקים רחבים בציבור ובממשל כאמצעי לשיפור המצב הכלכלי בסודאן וכדרך נוספת להתקרב למערב, ולכן התקבלה בהבנה יחסית (למעט גרעין קיצוני של פעילי "האחים המוסלמים").21 

בד בבד, המציאות הפוליטית בסודאן עודנה חסרת יציבות. בספטמבר 2021 סוּכל ניסיון להפיכה צבאית. חודש לאחר מכן, ב־25 באוקטובר 2021, הגיעו מאבקי הכוחות הפנימיים לשיא נוסף, והפיכה צבאית נוספת במדינה צלחה בחלקה. בורהאן הכריז על מצב חירום שבו פירק את "המועצה הזמנית" ועצר את חמדוכ, ובתגובה פרצה מחאה נרחבת ברחובות. ממשל ביידן מיהר להודיע על הקפאת הסיוע הכלכלי ועל קיום הערכת מצב בנוגע למאמצי הנורמליזציה עם ישראל. ב־21 בנובמבר 2021 חתמו בורהאן וחמדוכ על הסכם ולפיו האחרון יעמוד בראש ממשלה טכנוקרטית עד תום תקופת המעבר, שתסתיים בבחירות ביולי 2023. 22  

אך בכך לא תם חוסר היציבות הפנימי בסודאן. ב־2 בינואר 2022 התפטר חמדוכ מתפקידו, לאחר שכוחות הביטחון הסודאניים הרגו שלושה מפגינים. חמדוכ האשים את הצבא על שחזר בו מההסכם שנחתם רק כחודשיים קודם לכן, ושהקים מחדש את סוכנות הביון החשאית שפעלה בסודאן בתקופת בשיר. מנגד, הצבא הביע את מורת רוחו מהמינויים שהכריז עליהם חמדוכ במשרדי הממשלה. בשלב זה לא ברור אם הבחירות שתוכננו יתקיימו במועדן בשנה הבאה, והמשבר הפנימי החמור נמשך אפוא במלוא עוזו.23

סודאן – מִסַכָּנָה לישראל להזדמנות של ממש?

לישראל אינטרסים אסטרטגיים ביטחוניים, מדיניים וכלכליים באזור הים האדום, ובמיוחד ביצירתו של "פרוזדור ידידותי" מן הים ליבשת אפריקה. לסודאן מיקום גאואסטרטגי בעל ערך גבוה המשרת אינטרסים אלה, בהיותה גשר בין צפון אפריקה הערבית לאפריקה שמדרום לסהרה, על חוף הים האדום. הים האדום ובמיוחד חלקו הדרומי, סביב מצרי באב אל־מנדב, הפך בשנים האחרונות לזירת תחרות ולמאבק בין שחקנים אזוריים ומעצמות. לצד מדינות השוכנות לחופי הים האדום וקרן אפריקה, באזור נוכחות ארצות־הברית, סין, איראן וטורקיה. יחד עם שחקנים תת־מדינתיים כמו ארגון "המדינה האסלאמית", א־שבאב בסומליה והמורדים החות'ים ואל־קאעדה בתימן.24 לישראל אינטרס חשוב שנתיבי השיט והתעופה המקשרים אותה אל האוקיינוס ההודי, המזרח הרחוק ואפריקה, יישארו בטוחים. בזכות מיקומה הגאואסטרטגי, הידוק היחסים עם סודאן יכול לסייע לישראל בהגשמת אינטרס זה.

הגם שאין בנורמליזציה עם סודאן כדי להפוך את הקערה על פיה מבחינת מאזן הכוחות האזורי, בין היתר בשל מצבה השברירי הפנימי, הרי שיחסים אסטרטגיים עם סודאן עשויים להגביר את חופש הפעולה הישראלי, הביטחוני והמדיני, ואף לסייע במאבקה של ישראל נגד איראן. כל זאת, שעה שאיראן ממשיכה במאמציה להעמיק את אחיזתה באפריקה באמצעות השקעות כלכליות, השפעה אידיאולוגית וסיוע צבאי.25 הידוק יחסי ישראל וסודאן אף עשוי לחזק את ניתוקה של סודאן מאיראן. יתרה מכך, לנורמליזציה עם סודאן חשיבות אסטרטגית החורגת מגדר היחסים הבילטרליים בין שתי המדינות. בכוחה לייצר מומנטום חיובי לקידום יחסים פומביים עם מדינות ערביות נוספות, על היתרונות הכבירים הכרוכים בכך לישראל, וכן לחזק את ההבנה בעולם הערבי והמוסלמי שהווטו הפלסטיני על כינון יחסים עם ישראל אינו עוד.26

נוסף על ההיבטים הביטחוניים והמדיניים, היחסים עם סודאן טומנים בחובם הזדמנויות כלכליות מסוימות עבור ישראל, חרף היותה של סודאן כלכלה קטנה יחסית. הניתוק מדרום סודאן והעברת שדות הנפט המרכזיים לשטחה של דרום סודאן, פגע בכלכלת המדינה שנשענה בעיקרה על ייצוא נפט. בעקבות זאת אימצה סודאן תוכנית כלכלית לגיוס מקורות הכנסה שאינם נפט, כגון קידום החקלאות וצמצום ההוצאה הציבורית.27 תועלת נוספת עשויה לצמוח לישראל אם סודאן תאפשר למטוסים ישראלים לחלוף בשטחה האווירי, ולקצר את שעות הטיסה לאפריקה ולדרום אמריקה.28 על כל אלה יש להוסיף את סוגיית המסתננים הבלתי חוקיים מסודאן. כיום שוהים בישראל כ־6,000 מסתננים מסודאן, כ־20% מסך המסתננים שנותרו בישראל. הללו לא קיבלו מעמד של פליטים מאחר שישראל אינה מעניקה מעמד כזה לנתיני מדינה עוינת.29 עתה, עם הידוק הקשרים בין ישראל לסודאן, יוכלו המסתננים לשוב לארצם.

המשמר הנשיאותי של דרום סודאן ביום עצמאותה, 2011

הנורמליזציה – אתגרים ומענים

לצד האמור, אתגרים רבים עומדים עדיין בפני הנורמליזציה וקידום היחסים עם סודאן. ראשית, הזירה הפנימית בסודאן סובלת מחוסר יציבות, והרקע השונה של השחקנים המרכזיים במשטר שלאחר עידן בשיר מקשים על ניהול ענייני המדינה. במציאות השברירית בסודאן יש קושי מובנה לגייס תמיכה פוליטית וציבורית למהלכים מדיניים כבדי משקל, לא כל שכן להוציאם אל הפועל.30 הסכם שלום רשמי בין המדינות טרם נחתם, והקשר בין המדינות הסתכם עד כה במפגשים על רקע ביטחוני. עם זאת, "הסכמי אברהם" אינם מצויים במוקד המחלוקת בין המחנות הסודאניים היריבים, וישראל יכולה לשאוב עידוד מסוים מכך שמאזני הכוח בעקבות ההפיכה האחרונה נוטים עתה לטובת האגף הצבאי, שבראשו עומד בורהאן, ושעימו התנהלו עד כה מרבית קשריה של ישראל.31

שנית, במשטר הסודאני מעדיפים לנהל את היחסים עם ישראל שלא באופן פומבי, והתהודה לה זוכה בישראל ההתקרבות בין הצדדים עשויה לעכב את התהליך.32

שלישית, ברמה האזורית שיפרה נפילת בשיר באופן ניכר את יחסי סודאן עם מצרים, שכמו איחוד האמירויות תומכת גם היא בנרמול יחסיה של סודאן עם ישראל. בד בבד, הן מצרים והן איחוד האמירויות רואות עצמן מתווכות חשובות ביחסי ישראל וסודאן. מגעים ישירים בין ישראל לסודאן עשויים לפגוע בתפקידן כמתווכות, במעמדן באזור ובמרקם היחסים האזורי.33

לנוכח אתגרים אלו, נראה שעל ישראל לנקוט כמה צעדים. ראשית, במישור הבילטרלי מול סודאן ישראל נדרשת להכיר את השחקנים המרכזיים במשטר ואת האינטרסים שלהם.34 נראה שעל המגעים עם המשטר להתנהל במשנה זהירות עד להתייצבות מסוימת, כדי שלא להיתפס כמי שמתערבת בעניינה הפנימיים של סודאן. במעלה הדרך יש לפעול לעגן את הצהרת השלום הראשונית בהסכם רשמי, ולטוות סביבו מזכרי הבנות והסכמי שיתוף פעולה, בדומה לאלה שנערכו עם איחוד האמירויות, בחריין ומרוקו.35 אם תוכיח ישראל לסודאנים שפירות הנורמליזציה תורמים ליציאתם מהמשבר שבו הם מצויים – יתחזקו היחסים.36

שנית, במישור האזורי על ישראל לזכור כי יחסיה עם סודאן עשויים להקרין על מדינות אחרות באזור, ובראשן מצרים, איחוד האמירויות ודרום סודאן. עליה להסביר לשותפותיה כי קידום היחסים עם סודאן ישפר את היציבות האזורית, ותצמח ממנו תועלת אסטרטגית מול יריבים משותפים. בנורמליזציה עם ישראל אין כל סתירה לפיתוח שותפויות קיימות ולמיסוד קשרים חדשים עם העולם הערבי.37

שלישית, סודאן מצפה כי בזכות נרמול היחסים עם ישראל, ארצות־הברית תתמוך בה, והדבר יועיל לכלכלת סודאן וליציבות האזורית. על ישראל לפעול דרך ערוצי השפעתה בארצות־הברית כדי שזו תמשיך בקו האוהד את ההתקרבות ותוסיף לתמוך בסודאן.38  

דרום סודאן – מהזדמנות לפוטנציאל נמוך?

לעומת הפוטנציאל הטמון לישראל בהידוק הקשרים עם סודאן, דרום סודאן שלאחר קבלת העצמאות נקלעה לקשיים כבירים המקרינים על פוטנציאל היחסים מבחינתה של ישראל. לאחר קבלת העצמאות החל מאבק פנימי בין השבטים המרכיבים את המדינה. ב־2013 פרצה מלחמת אזרחים שהסתיימה ב־2015, עם חתימת הסכם שלום בין השבטים היריבים.39 נוסף על בעיותיה הפנימיות, לדרום סודאן סכסוך טריטוריאלי שטרם יישבה עם סודאן, ומתמקד בשליטה על שדות נפט עשירים המצויים בסמוך לגבול בין המדינות באזור אביי ובדרום קורדופן. הגבול עם סודאן באזורים אלה לא נקבע באופן סופי, ואזור משולש הגבולות עם אתיופיה וקניה נתון אף הוא במחלוקת. בשורה התחתונה, דרום סודאן עודנה בעיצומו של תהליך להבניית זהות לאומית.40

לדרום סודאן מיקום גאואסטרטגי מעניין בליבה של יבשת אפריקה – על הנילוס הלבן ובשכנות למספר רב של מדינות. עם זאת, מיקומה מבטיח פחות מזה של שכנתה מצפון הנהנית גם ממוצא לים האדום. בעידן של נורמליזציה ביחסי סודאן וישראל שבכוחם להרחיב את חופש הפעולה הישראלי, יתרון מיקומה של דרום סודאן עבור ישראל מצטמצם. כמו כן, דרום סודאן היא אחת המדינות הפחות מפותחות בעולם. כך למשל, מתוך כ־10,000 ק"מ של כבישים, רק 2% סלולים; העוני נפוץ, ומרבית התושבים תלויים בסיוע הומניטרי; שני שלישים מהאוכלוסייה חיה מפחות משני דולר ליום; מים ראויים לשתייה הם נדירים; ורק ל־2% מהאוכלוסייה יש גישה לחשמל. ב־2017 עמד התמ"ג לנפש על 1,600 דולר, שהציב את דרום סודאן במקום ה־219 בדירוג העולמי.41

בעשור שחלף מאז שכוננו ישראל ודרום סודאן יחסים רשמיים, עסקה הראשונה בהעברת ידע ומשאבים להנחת תשתיות חיוניות ושיפור תחומי הבריאות, החינוך והחקלאות. הסיוע ההומניטרי שמעניקה ישראל ודאי מקנה לה מוניטין חיובי בקרב האזרחים וההנהגה,42 אך במצבה הנוכחי של כלכלת דרום סודאן, גם במישור הכלכלי אין ליחסים עימה תוחלת משמעותית מבחינתה של ישראל. אף סוגיית המסתננים מדרום סודאן איננה מהווה בעיה של ממש עבור ישראל, לנוכח מספרם הנמוך (כ־1,000) של המסתננים שנותרו בה.

במבט־על, אי אפשר לחמוק מלייחס דמיון מסוים בין קשריה של ישראל בשנותיה הראשונות עם "גורמי הפריפריה" – סודאן וביתר שאת המורדים בדרום סודאן – ובין מערכת הקשרים של ישראל כיום עם סודאן ודרום סודאן, המצויות "במעגל החיצוני" לישראל. עם זאת, ההשוואה מספקת גם לא מעט קווי שוני. בעוד "ברית הפריפריה" ביקשה להתגבר על טבעת החנק הערבית-סונית סביב ישראל ממדינות העימות דאז, זו איננה קיימת עוד. נרמול היחסים עם סודאן כיום יכול להועיל לישראל, בין היתר, במאבקה בהשפעה האיראנית באזור, כתף אל כתף עם מדינות ערב המתונות.

יתרה מכך, הפוטנציאל שהיה למערך המדיני הקודם נקשר בראש ובראשונה לעוצמתן היחסית של המדינות שעימן קשרה ישראל קשרים (כדוגמת טורקיה ואיראן).43 סודאן על בעיותיה הפנימיות (קל וחומר לפני שדרום סודאן הכריזה על עצמאותה), לא נחשבה כמדינה בעלת עוצמה של ממש, והמורדים בדרום על אחת כמה וכמה. גם כיום מצבה הפנימי של סודאן מורכב ושברירי, ודרום סודאן סובלת מקשיים חמורים, באופן המקרין על פוטנציאל הקשר עימה. לעומת זאת, מצבה של ישראל בעשורים הראשונים לקיומה אינו דומה למצבה כיום. ישראל של היום היא מעצמה אזורית צבאית וכלכלית, הזוכה לתמיכת ארצות־הברית ומחוזרת על־ידי מדינות באזור בשל מעמדה האיתן.

מערכת הקשרים של ישראל עם סודאן ודרום סודאן אינה מבטאת אפוא "ברית פריפריה" במובנה המקורי, אלא שיתוף פעולה שבו ישראל היא הצד החזק שחפצים בקרבתו. בהקשר זה, סודאן ודרום סודאן מגלמות מעין "פרדוקס חולשה" ביחסיהן עם ישראל. מצד אחד, טוב היה לישראל אילו היה מדובר בשחקנים מרכזיים יותר במערכת האזורית והבין־לאומית. מצד אחר, מדינות אלה מעוניינות לשפר את היחסים עם ישראל בעת הנוכחית דווקא משום חולשתן והרצון להסתייע בישראל, והתחזקות שלהן עלולה לחבל בהידוק עתידי של היחסים.44

צמד מטוסי מי־17 בשדה התעופה ג'ובה, בירת דרום סודאן, ינואר 2011

סיכום

לאחר יותר מחמישה עשורים של עוינות (שבמהלכם התנהלו מגעים חשאיים מסוימים עם ישראל), נסגר מעגל היחסים בין ישראל וסודאן בהצטרפות ח'רטום ל"הסכמי אברהם" ובהתגבשות הסכמה בקרב ההנהגה בסודאן סביב נרמול היחסים עם ישראל.45 נרמול היחסים בין סודאן לישראל מגלם כיום פוטנציאל לתרומה משמעותית לביטחון ישראל, אפשרות לקידום פתרון לבעיית המסתננים הסודאנים שנותרו בישראל ואולי אף הזדמנויות כלכליות.

ב־2021 לא חלה התקדמות של ממש ביחסים בין המדינות, ולא עלה בידיהן לעגן את הצהרת השלום הראשונית בהסכם רשמי ולטוות סביבו מזכרי הבנות והסכמי שיתוף פעולה, בדומה לאלה שנערכו זה מכבר עם איחוד האמירויות, בחריין ומרוקו. בין לבין נקלעה סודאן למשבר פוליטי חריף, שעשוי לפגוע בתהליך הנורמליזציה עם ישראל. בהקשרה של סודאן יש לקוות, כי חרף המציאות הכאוטית שבה היא מצויה, המהפך ביחסים יושלם והנורמליזציה השברירית עם ישראל תתבסס לכדי כינון יחסים דיפלומטיים מלאים.

במציאות הנוכחית, השינוי המהותי ביחסים בין ישראל לסודאן ודרום סודאן הוא בחזקת מהפך מול המצב ששרר בין הצדדים משך שנים רבות, אך כזה שסימן שאלה מרחף מעליו. ימים יגידו אם סימן השאלה יוסר והיחסים עם שתי המדינות יתבססו ויצמיחו תועלת של ממש לישראל.

לקבלת חומרים נוספים מבית "מערכות" לחצו כאן: https://bit.ly/3ledAzz