תוכנית הרפורמה "עתיד של צבא היבשה הבריטי 2020"

בדיוני ועדת הביטחון של הפרלמנט הבריטי באוגוסט 2014 , העלו חברי הוועדה את החששות שלהם. "אנחנו מבינים ששר ההגנה מקבל את העובדה שצבא היבשה 2020 נועד להתאים למסגרת כלכלית. אנחנו מודאגים ששיקולים אלו היו חשובים יותר מ[שיקולים הנוגעים] ליכולת של המדינה להגיב לאיומים, לסיכונים ולחוסר הוודאות שמוכל בתוך אסטרטגיית הביטחון הלאומי. כמו כן אנחנו מודאגים מכך ששמענו שמנכ"ל משרד ההגנה הכתיב לראש המטות המשולבים את גודל הצבא, תחת תוכנית הרפורמה "העתיד של צבא היבשה 2020" 1.

הרצון של הממשלה הבריטית לקצץ בהוצאות הביטחון הוא תוצאה ישירה של המשבר הכלכלי שהתרחש בשנת 2008 . כבר במהלך 2009 , שנה לאחר המשבר, קיצצו הממשלה הבריטית וממשלות אחרות באירופה, כמו צרפת וגרמניה, את תקציב הביטחון שלהן בשיעור שבין 10% - 31% . במקביל להקטנת תקציבי הביטחון, קיצצו מדינות אירופה כ־ 160 אלף חיילים וקצינים בין השנים 2009 2011 2. 

המשבר הכלכלי השפיע על מערכת הביטחון הבריטית בין השנים 2015 2009 . במהלך השנים הללו, יישמו משרד ההגנה וראשי הצבא תוכנית רפורמה מקיפה, שנוצרה בעקבות חלק מההמלצות שגובשו בסקירת הביטחון והאסטרטגיה של בריטניה ל־ 2010 מסמך שסיכם את האסטרטגיה המדינית והביטחונית של בריטניה - לעתיד. במסמך נקבע שלא צפוי עימות מול צבאות בעלי יכולות זהות לצבא הבריטי, וכי האיום העיקרי שאליו הצבא צריך להתכונן הוא מבצעי ייצוב 3 בדומה למבצעים שהצבא מקיים בעיראק ובאפגניסטאן. השילוב של הערכת האיום אל מול הצורך לקצץ, הובילו לכך שראשי הצבא נדרשו לקצץ בסד"כ הכבד שלו (טנקים ותותחים), לפנות את בסיסיו בגרמניה, להגדיל את רכיב המילואים, לשנות את האופן שבו הוא מגייס את החיילים שלו ועוד. השינויים נועדו לחסוך כ־ 10.6 מיליארד ליש"ט בין השנים 2012 2022 4.

בעקבות כך ניסח צבא היבשה של בריטניה את תוכנית "העתיד של הצבא הבריטי 2020 ", שנועדה להתאים למסגרת התקציבית החדשה על־ידי שינוי המבנה הארגוני. מחקר זה יבחן את תהליך גיבוש הרפורמה בממשלה הבריטית ובצבא היבשה הבריטי, וכיצד הוא אפשר לצבא היבשה להגיב על שינויים בסביבה האסטרטגית שהתרחשו כחמש שנים לאחר פרסום המסמך.

הטענה המרכזית היא שהשינויים שנעשו, הובלו על־ידי הרצון לחסוך כסף ובכך פגעו ביכולת של הצבא להתמודד עם שינויים בסביבה האסטרטגית. בשל הפער שנוצר, נאלצה ממשלת בריטניה בהמשך להשקיע כספים רבים יותר ממה שניסתה לחסוך מלכתחילה .

תהליך גיבוש תוכנית הרפורמה

הקיצוץ שתכננה הממשלה הבריטית לבצע בתקציב הביטחון, נועד לענות על הצרכים בלי לפגוע במחויבות להמשך הפעילות באפגניסטאן. הקיצוץ במשרד ההגנה אמור היה להסתכם כאמור ב־ 10.6 מיליארד ליש"ט בעשור (2021-2011), שמתוכם 5.3 מיליארד יקוצצו מתקציב צבא היבשה. לדברי כותבי המסמך, הקיצוץ לא אמור היה לפגוע ביכולת של צבא היבשה לפעול בכל מתאר 5. 

הסתירה בין הרצון להמשיך להיות בעלי יכולת צבאית גבוהה ובין הצורך לקצץ כחצי מתקציב הצבא, עברה כחוט השני בכל מסמך הסקירה. בשל כך החליטו כותבי הדוח להוציא את כוחות צבא היבשה הבריטי מגרמניה, שם הוצבו בתום מלחמת העולם השנייה. על־פי המסמך, הטנקים והתותחים לא רלוונטיים לאיומים שאיתם מתמודדים כוחות צבא היבשה הבריטי באפגניסטאן ובצפון אירלנד, ועל הכוחות להתאים עצמם יותר לאיומים החדשים מבצעי ייצוב.

לכן, הרצון של כותבי המסמך היה שהצבא יעצים את יכולות השינוע האווירי האסטרטגי (מטוסי תובלה חדשים) והטקטי (מסוקי צ'ינוק), על־מנת שיוכל לפרוס חטיבה בכל מקום בעולם. לבסוף, טענו, צבא היבשה צריך לשנות את תמהיל כוח האדם שלו באמצעות הגדלת סד"כ המילואים 6.

השינוי באיזון שבין אנשי הצבא המקצועיים ובין אנשי המילואים נקבע על 94 אלף חיילים וקצינים ירידה - של 7,000 חיילים והגדלת רכיב המילואים שיהווה 30% מכוחות צבא היבשה. ואולם, לאחר שנקבע שמספר זה אינו מספיק כדי לעמוד בחיסכון הכספי הנדרש, הוחלט להוריד את כמות החיילים והקצינים המקצועיים ל־ 82,500 ובמקביל להעלות את כמות חיילי המילואים מ־ 19 אלף ל־ 30 אלף 7. כמו כן הוחלט כי עוצבת היסוד היא החטיבה הרב־משימתית 8. 

כחלק מתהליך השינוי שעבר צבא היבשה, הוחלט להגדיל את ההשקעה בפיתוח, בייצור וברכש של אמצעי לחימה. ההנחות שעליהן נשענו אנשי משרד ההגנה היו אופטימיות, ולרוב חסרו את הנתונים הנדרשים על־מנת להבין את העלות האמיתית של הציוד שאותו הם רוכשים. במקביל לשינויים במבנה הצבא ושינוי האיזון בין הסדיר והמילואים, החליטו לשנות את האופן שבו הצבא, על כלל זרועותיו, מגייס חיילים ואנשי מילואים. הגיוס הופרט והועבר לחברה חיצונית, שעד כתיבת שורות אלו לא הצליחה לעמוד פעם אחת במכסות הגיוס שהוטלו עליה .

ראש המטה הכללי של בריטניה, גנרל פטר וול, לא הביע בפני הוועדה של משרד ההגנה התנגדות למספר או לקיצוץ עצמו. כאשר נשאל על תהליך ניסוח הרפורמה השיב שלאחר ההלם הראשוני הבין שיש לצבא היבשה - זמן להבנות את הרפורמה 9. על־מנת להבין כיצד יוכל לפעול במסגרת החדשה שהוכתבה לו, ערך הצבא מספר רב של משחקי מלחמה ותרגילים. התרחיש שבחן את השינויים הנדרשים בארגון הצבא היה לחימה של אוגדה במבצע תמרון, ולאחר מכן מבצע ייצוב ארוך של חטיבות. התרחיש בחן כיצד תפעל האוגדה במסגרת לחימת קואליציה במבצעים בעצימות גבוהה, ואיך ישתלבו החטיבות בקואליציה של מדינות שמבצעות מבצעי ייצוב, 10 ובראשם שני תרגילים שנתיים שנקראו "הלוחם הגמיש".

סדרת התרגילים נוצרה על־מנת לספק בסיס עובדתי כלשהו, לאופן שבו יאורגן הצבא מחדש בשגרה ויפעל במקרה של מלחמה. התרגיל שנערך ב־ 2011 הראה שחטיבה רב־משימתית יכולה להיות הבסיס לבניין הכוח 11 של הצבא, אך צריכה לעבור שינוי לקראת הפריסה למשימה 12. במהלך מבצע ייצוב החטיבה הרב־משימתית החטיבה צריכה להיות גדולה דיה, כ־ 6500 חיילים וקצינים, כדי שתוכל לשלוט על אזור עירוני קטן. ארכיטקטורת הפיקוד והשליטה של החטיבה לא צריכה להיות מותאמת למבצעי ייצוב בלבד, אלא גמישה מספיק כדי לאפשר למפקדת החטיבה להיות מסוגלת לפעול במלחמה בעצימות גבוהה.

כותבי הסיכום של התרגיל הראו גם את החסרונות של אימוץ המודל הרב־משימתי : 

* המבנה המוצע של החטיבה אינו מאפשר לה לבצע תמרון מכריע באזור צפופים ובסביבה מבצעית מאוימת. 

* לחטיבה יש יכולת אורגנית מוגבלת לסייע באש ליחידות השונות בסביבה המבצעית שעליה היא אחראית, בשל כמות הקנים הקטנה שיש לרשות מפקד החטיבה.

* מפקדת החטיבה לא תוכל לשמור על קשר רציף עם כלל הגורמים, האזרחיים והצבאיים, שפועלים באזור המבצעים שלה.

* החטיבה צריכה להיות מאורגנת לתמרון רב־חילי במלחמה בעצימות גבוהה.

* בסיכום החלק שעסק בחטיבה הרב־משימתית נרשמה אזהרה: "לקיחת סיכונים בתחומים האלה מאיימת בתבוסה [לכוחות צבא היבשה הבריטי]" 13. 

ראש ממשלה בריטניה, דיוויד קמרון, בביקור לוחמים

שנה לאחר מכן, בסיכום סדרת התרגילים, היו המסקנות כדלקמן :

* ההשקעה צריכה להיות באוגדה ולא בחטיבה, משום שהאוגדה היא זאת שיכולה להכיל את הגישה המקיפה, הנדרשת בלחימה ובמבצעי ייצוב.

* כאשר באים לתכנן את הרפורמה הבאה, המדינה והצבא צריכים להשקיע בטנקים חדשים, ברכבי לחימה של חי"ר, בתותחים מתנייעים ובכלים נוספים.

* הצבא צריך לפתח יכולות התמודדות עם איומים בסב"ר .

* תהליך קבלת ההחלטות של המפקדים צריך להיות מבוסס על כל יכולות המידע שהמודיעין יודע לספק במבצעי ייצוב מחד גיסא, ומחוסר המידע הקיים בלחימה בעצימות גבוהה מאידך גיסא. 

* לצבא יש יכולות מודיעין רבות שכוללות: ניטור, רכישת מטרות וסיור 14. ואולם, חסרים לחיילים ולקצינים החינוך וההכשרה. כמו כן יש להתאים את מבנה המפקדות ואת תפקודיהן כך שיתאימו לצורך לאסוף מידע, לנתח ולנצל אותו. בהקשר זה מומלץ שלכל חטיבה יהיה כוח סיור אורגני (רכוב ורגלי), תקשוב ומערכות ניהול שדה הקרב 15.

כאשר בחנו את תרחיש המלחמה שהועלה בסקירת הביטחון לחימה בשטח בנוי סתרו הלקחים מסדרות - - התרגילים השונות את שני עמודי התווך שהכתיב הדרג המדיני לצבא: ראשית הפיכת החטיבה הרב־משימתית - לעוצבת היסוד, משום שהתרגילים הראו שחטיבה, גדולה ככל שתהיה, תתקשה לשלוט בכוחותיה במהלך תמרון בעיר ובמקביל לשמור על קשר עם הכוחות השכנים ועם שאר יחידות הקואליציה.

שנית קיצוץ ביחידות ובכוח אדם, משום שכיום לצבא היבשה הבריטי אין יכולת לכבוש עיר קטנה. המסקנות - הראו שעוצבת היסוד של צבא היבשה צריכה להיות אוגדה, ולא חטיבה, שתילחם בשטחים עירוניים במהלך מלחמה בעצימות גבוהה. נוסף על כך, שתרחיש הייחוס צריך להיות מלחמה בעצימות גבוהה ולא מבצעי ייצוב.

למרות התובנות של התרגילים השונים החליטו במשרד ההגנה, יחד עם ראשי הצבא, לבסס את בניין הכוח על חטיבות שנמצאות ברמת מוכנות שונה. ב־ 2011 הציג צבא היבשה לוועדת הביטחון של הפרלמנט את מבנה הצבא העתידי: המסגרות הלוחמות של צבא היבשה יחולקו לחמש חטיבות רב־משימתיות, שארבע מתוכן נמצאות ברמת כשירות נמוכה יחסית ואחת נמצאת ברמת כשירות גבוהה יחסית. במקרה של מלחמה תהיה החטיבה חלק מכוח משימה רב־זרועי שנועד לפעול במבצע ייצוב לאורך זמן רב. כמו כן יוקם כוח משלוח רב־זרועי במוכנות גבוהה, שיכלול את חטיבת סער האוויר ה־ 16 , חטיבת הקומנדו השלישית (חיל הנחתים המלכותי) וכוחות מיוחדים. לפי הייעוד והתפקידים של המסגרות הלוחמות לחטיבות הרב־חיליות יש ייעוד אחד השתתפות במבצעי ייצוב. בשל כך הן גדולות ונמצאות בכשירות נמוכה יחסית - 16. אחת הביקורות של חברי הפרלמנט על ראשי הצבא הייתה שלא נערך דיון במושג "מסה קריטית", כלומר, כמות היחידות שאותה צריך הצבא על־מנת לעמוד במשימה שהוכתבו לו על־ידי הדרג המדיני. בשל כך, חששו חברי הוועדה שמבנה הכוח המוצע לא יאפשר לכוחות הצבא הבריטי לעמוד בכלל המשימות שהוכתבו להם 17.

ב־ 2012 פרסם צבא היבשה את תוכנית הרפורמה שלו. ההיגיון שעמד מאחוריה היה זהה לרעיונות שהועלו בפרלמנט: 

* כוח תגובה. אוגדה מתמרנת (האוגדה השלישית) שמכילה שלוש חטיבות חי"ר משוריין שאמורות, יחד עם חטיבת סער האוויר, להיות כוח התערבות במוכנות גבוהה .

* כוח מסתגל. האוגדה הראשונה כוללת שבע חטיבות חי"ר, שאמורות להיות כוח במוכנות נמוכה למבצעי ייצוב.

* פיקוד הכוחות. אחראי לכלל ההכשרות של החיילות המסייעים כמו: מודיעין; קשר; הנדסה; רפואה; לוגיסטיקה ועוד 18. 

* הצבא הבריטי ניסה לפשר בין הרצון לקצץ בתקציב ובין הצורך להיות מסוגל לפעול בכל קשת המבצעים. כתוצאה מכך נוצר מבנה כוח שהוא קטן מדי ללחימה בעצימות (אוגדה), וגדול מדי למבצעי ייצוב (7 חטיבות חי"ר).

קרים, מזרח אוקראינה והצבא הבריטי

במהלך פברואר 2014 השתלטו כוחות צבא רוסיה על חצי האי קרים, ובמהלך מרס החלה מלחמת האזרחים באוקראינה בעידודה של רוסיה. היעילות של הצבא הרוסי והיכולת שלו לפעול במהירות בכמה מקומות, הובילה את הממשלה הבריטית לנסח מחדש את סקירת הביטחון והאסטרטגיה שלה. לפי המסמך החדש, השינוי בסביבה האסטרטגית לאחר עלייתו מחדש של האיום הרוסי, והאיזון שהוחזר לכלכלה הבריטית, אפשרו לבריטניה להגדיל את תקציב הפיתוח והרכש ולהגדיל את הצי המלכותי וחיל האוויר המלכותי ב־ 700 אנשים. גודלו של צבא היבשה לא השתנה, אך במסמך הובטח כי לא יקטן מעבר ל־ 82 אלף . בסקירת הביטחון והאסטרטגיה לשנת 2015 נקבע, כי הצבא צריך להיות מסוגל להעמיד כוח משימה רב־זרועי שיכלול 50 אלף חיילים וקצינים, במוכנות גבוהה.

הכוח הרב־זרועי 2025 יהיה מורכב מן המסגרות הבאות: כוח משימה ימי שייבנה סביב נושאת המטוסים "המלכה אליזבת"; אוגדה מתמרנת שתכלול ארבע חטיבות: שתי חטיבות חי"ר משוריין ושתי חטיבות תקיפה (Strike Brigade) ; כוח משימה אווירי; כוח משימה לכוחות מיוחדים; כותבי המסמך רמזו שאם הצבא יצטרך לפרוס את הכוח הרב־זרועי, הוא לא יוכל לבצע את המשימות השוטפות שלו. במקביל הוחלט כי משרד ההגנה יקים את המפקדה הרב־זרועית שתפקד על הכוח בעת פריסה 19. הרעיון שעלה מתוך הסקירה הוא שלמרות שיש שינוי באופי האיום, וביכולות שהאויב עשוי להפעיל הפתרון נשאר - זהה במהותו: כוח רב־זרועי במוכנות גבוהה שיכול לפעול מהר, יחסית. עולה השאלה: אם יש שינוי מהותי, מדוע ניסו לפתור אותו באותם הכלים ?

במרס 2015 נערך דיון בוועדת ההגנה של הפרלמנט, שבחנה מחדש את היכולת של הצבא הבריטי להתמודד עם השינויים בסביבה האסטרטגית והביטחונית. הדיון נערך מתוך ההבנה שבפעם הראשונה מאז המלחמה הקרה יש איום יבשתי על אחת המדינות החברות בברית נאט"ו. בסיכום הדוח כתבו חברי הוועדה: "הנחות היסוד הנוכחיות אינן מספיקות לשינויים בסביבה [האסטרטגית] הנוכחית " 20. בשל כך, גם מבנה הצבא והיכולות שלו אינם מתאימים לסביבה האסטרטגית והמבצעית החדשה. במסגרת הדיון התמקדו חברי הוועדה בשלוש הנחות יסוד שעמדו בבסיס הסקירה האסטרטגית של 2010 : המלחמה הבאה תהיה דומה למבצעי הייצוב שהצבא עורך באפגניסטאן; האיום הוא טרור; לא צפויה מלחמה בעצימות גבוהה.

שלוש ההנחות הובילו את הממשלה להסיט השקעות שנועדו לפתח ולרכוש יכולות חדשות, ולסגור יחידות שאינן נדרשות ללחימה בעצימות גבוהה 21. חוסר ההשקעה יצר פער ביכולות של הצבא הבריטי שבאו לידי ביטוי ביכולות סיור, ניטור ומודיעין, ובעיקר במחסור בשריון ובכוחות מתמרנים. ואולם, הפער במוכנות של הצבא למלחמה בעצימות גבוהה לא בא לידי ביטוי רק בפער בציוד ובגודל הצבא, אלא גם ביכולת של ראשי הצבא לחקור לעומק את האיום הרוסי החדש־ישן שעמו התמודדו. זאת משום שבמסגרת הקיצוצים נסגר מכון המחקר של הצבא 22. כמו כן, בוועדת ההגנה של הפרלמנט נטען כי הצבא צריך להגדיל את כמות הקצינים שלומדים את השפה הרוסית 23.

הקמת האוגדה וחטיבות התקיפה עמדה במרכז הביקורת שנמתחה על המהלך של משרד ההגנה והצבא. ד"ר וורן צ'ין ממחלקת לימודי ההגנה בקינגס קולג' 24, טען שחטיבות התקיפה אינן הפתרון לאתגר הצבאי הרוסי משום שאין להם יכולות הגנ"א אורגניות. גנרל (בדימוס) פול ניוטון, טען שתמרון יבשתי ללא הגנ"א משול ל"דרך יקרה להתאבד" 25.

מכון המחקר של הצבא, שהוקם מחדש ב־ 2013 , טען שהבעיה העיקרית של הצבא הבריטי אינה יכולת הפריסה המהירה שלו אלא מחסור בכוח אדם. העובדה שלצבא היבשה של בריטניה יש אוגדה אחת בלבד, וניתן יהיה לאבד אותה במהלך קרב אחד, תשפיע על קבלת ההחלטות של הדרג המדיני. נוסף על כך, לצבא היבשה חסרו מערכות הגנה נגד מטוסים שנגרטו במהלך הרפורמה הקודמת, ויכלו להתמודד עם היתרון הרוסי בממד הסב"ר והמידע 26. גנרל (בדימוס) ריצ'רד שריף טען שזה יהיה אתגר מאוד גדול, כנראה מבחינה לוגיסטית ומבצעית, לפרוס אוגדה מתמרנת 27. צבא היבשה הבריטי לא הקים מחדש יחידות שנסגרו, או הגדיל את מלאי הטנקים והתותחים שלו. מנגד, הוא זכה לתקציב רכש שנועד לטפל בפערים הקיימים ביכולות הצבא הבריטי, ולמען פיתוח ורכש של יכולות, פלטפורמות ואמצעי לחימה חדשים. משרד ההגנה קבע שבעשור הקרוב (2029-2019) יושקעו כ־ 181 מיליארד ליש"ט בתוכנית רכש רב־זרועית, כ־ 42% מסך התקציב לשנים אלה 28. ב־ 2017 הקצתה הממשלה מיליארד ליש"ט, נוסף ל־ 800 מיליון שהוקצו באותה שנה, לפיתוח ורכש יכולות 29.

סיכום

מסמך סקירת הביטחון והאסטרטגיה של בריטניה לשנת 2010 נוצר על־מנת להתמודד עם המשבר הכלכלי העולמי שהחל ב־ 2008 . חשיבותו נבעה לא מההחלטות שהתקבלו בו, אלא משום שקבע את המחשבה האסטרטגית לעשור הנוכחי: הצורך לעמוד בתקציב עולה על שיקולים מבצעיים. משום שכוח האדם הוא המשאב היקר ביותר מבחינה כלכלית, יש לשמור אותו על המינימום ולהשקיע ביכולות שאמורות לכפר על המחסור בו . ואולם, הרצון לחסוך יצר פערי יכולות שעל־מנת לגשר עליהם הממשלה הבריטית משקיעה יותר כסף ממה שתכננה לחסוך מלכתחילה. כך שכיום משרד ההגנה משקיע כסף ביכולות שגרט בתחילת העשור. ביטוי נוסף לכך הוא השינויים שחלו בארגון הכוח ב־ 2010 . שינויים אלו יצרו כוח צבאי שהיה גדול מדי למבצעי הייצוב וקטן מדי למלחמה בעצימות גבוהה מול יריב בעל יכולות זהות . מהמקרה הבריטי ניתן ללמוד שהשיקול הכלכלי אינו יכול להיות השיקול המוביל בתר"ש. נוסף על כך, הגמישות של הצבא נובעת מכמות החיילים והמסגרות העומדים לרשותו. סגירת מסגרות לוחמות מקטין את היכולת של הצבא להתמודד עם אירועים שלא נחזו, לדוגמה, וירוס הקורונה או חזרתם של צבאות סדירים למעגל האיומים שעמם הוא מתמודד. יש להבין שהשינויים באופי האיום לא תמיד באים לידי ביטוי בשינויים באופן המחשבה והתפיסה שלנו, ויש נטייה להלביש את הפתרון הישן על הבעיה החדשה .