למי יש אסטרטגיה לאומית להתמודדות עם מגפות?

משבר הקורונה העולמי ממשיך להכות בעוצמה ברחבי העולם. בעוד שמספר הנדבקים והקורבנות הרקיע שחקים ברחבי הגלובוס ואף בקרב המדינות המפותחות, הנחשבות לבעלות מערכות הרווחה והרפואה המתקדמות ביותר בעולם, בהן איטליה, ספרד, צרפת וגרמניה, מדינות אחרות החלו לתכנן ולהוציא לפועל את "אסטרטגיות היציאה" שלהן מהמשבר, שסופו עוד נראה רחוק. כאשר חלק ניכר מהשיח והדיון התקשורתי והאקדמי עוסק הן בהשפעות ובהשלכות ההווה של משבר הקורונה והן באלו העתידיות, תשומת לב מועטה יחסית מופנית אל "תוכניות המגירה" האסטרטגיות של המדינות להתמודדות מבעוד מועד עם איומים של מגפות ומצבים משבריים אחרים . הצורך בתוכניות אסטרטגיות להתמודדות עם איומים מגוונים עלה, כחלק מהתרחבות מושג הביטחון הלאומי במהלך המאה ה־ 20 וה־ 21 אל מעבר להיבטים צבאיים־ביטחוניים, מכורח נסיבות המציאות של השתנות עולם המלחמה, הדיפלומטיה והסדר העולמי. מדינות רבות החלו להיערך, להתכונן ולהקדיש משאבים ומאמצים רבים כדי להתמודד עם איומים מגוונים, כמו: אסונות ופגעי טבע; סיכונים טכנולוגיים; מתקפות סייבר; משברים כלכליים ועוד. במסגרת זאת, הפך תחום בריאות הציבור על השלכותיו הרחבות לאיום ממשי שיכול לערער ולהשפיע על החוסן והביטחון הלאומי של עמים ואומות ברחבי העולם, עד כדי להביא לנפילתם וקריסתם של משטרים וממשלות. ואולם, ניסוח וקביעה מוסכמים של אסטרטגיה לאומית בכלל, ואסטרטגיה להתמודדות עם מגפות בפרט, איננה משימה קלה. בצד אתגרים רבים היא דורשת לבצע מלאכת מחשבת מקצועית, ומתכללת בין גופים ואנשי מקצוע רבים . ברקע זה עולות השאלות הבאות: לאלו מן המדינות יש אסטרטגיה לאומית, רשמית ושקופה להתמודדות עם מגפות? מי הן המדינות המתקדמות ביותר, לפחות מבחינת גישתן והיערכותן ברמה התפיסתית, לתרחישי משברי קיצוני של התפרצות מגפות? עד כמה ידע מתקדם כזה נגיש עבור ממשלות, ארגונים וקהילות מחקר לצורך למידה והפריה הדדית? סקירה ראשונית של תוכניות המגירה האסטרטגיות של המדינות המתקדמות בעולם, בהשוואה לישראל, מעלה ממצאים ראשוניים וחשובים ביחס לגישתן המקצועית והממלכתית להיערכות להתמודדות עם מגפות ומצבי חירום רפואיים . בישראל, בדומה להיעדרה של תפיסת ביטחון לאומי עדכנית למציאות ולאיומים הגיאופוליטיים העכשוויים, עוד מימי דוד בן־גוריון, חסרה במשך תקופה ארוכה אסטרטגיה לאומית להתמודדות עם מגפות. בפברואר 2018 , במה שנראה היה כהבשלתו של תהליך משמעותי, גיבש משרד הביטחון תוכנית לאומית להתמודדות עם פנדמיה של שפעת בשם "נחשול בריא". למרבה הצער תוכנית לאומית זו לא פורסמה בגלוי, ונותרה לפי שעה במעמד טיוטה בלבד. דוח מבקר המדינה שפורסם במרס 2020 קבע כי מגמה זו של היעדר מוכנות ברמה התפיסתית נמשכה גם בשלהי 2019 1.

ואולם, יש לציין כי ניכרה התעשתות מסוימת בהקשר זה תוך כדי תנועה, עם פרסומה של "תוכנית קורונה לאומית לישראל" בהובלת שר הביטחון נפתלי בנט בסוף מרס 2020 2. אף על־פי כן, במהלך שלבי המשבר הראשונים, התגלעו מחלוקות בצמרת אודות האחריות המתכללת לניהולו, כאשר לבסוף הוחלט שסמכות זו תהיה בראשות משרד ראש הממשלה והמועצה לביטחון לאומי, במסגרת היערכות ספציפית 3

בריטניה, לעומת זאת, שנהגה תחילה באסטרטגיית "הדבקת העדר" 4 (אולם נאלצה לזנוח אותה, ייתכן לאור ההדבקה של ראש הממשלה בוריס ג'ונסון), מתגלה כמדינה המובילה, לפחות על־פי גישתה והיערכותה להתמודדות עם מגפות. ממשלת בריטניה פרסמה לא פחות מארבעה מסמכי אסטרטגיה רשמיים בין השנים 2011-2018. העדכני שבהם 5 מתמקד בדרכי ההתמודדות עם שלושה איומים ביולוגיים פוטנציאליים: מתקפת טרור ביולוגית, התפרצות שפעת פנדמית והתפרצות מחלות צמחים ובעלי חיים. במסמך אסטרטגיית הביטחון הלאומי של הממשלה הבריטית שפורסם כבר ב־ 20 6 הוקדש פרק שלם לתחום החוסן, ניהול מצבים משבריים ואסונות טבע המוגדרים כאיומים על הביטחון הלאומי. הממשלה הבריטית אף הגדילה לעשות ופרסמה בתחילת חודש מרס, מסמך עדכני המתקרא Coronavirus: Action Plan - a Guide to What You Can Expect Across, 7

THE UK ובו מתוארות רמות המוכנות ועקרונות הפעולה של הממשלה ביחס להתפרצות מחלות מדבקות, התגובות העכשוויות למשבר הקורונה וחלוקת תחומי האחריות והסמכויות ברמת הממשל.

מדינה נוספת מחבר העמים הבריטי שמתבלטת בתחום ההיערכות היא אוסטרליה, שפרסמה בגלוי בקיץ 2019 חוברת אסטרטגית הנושאת את הכותרת Australian Health Management Plan 8. 

for Pandemic Influenza, הממשלה האוסטרלית לא הסתפקה בכך, ולאור התפתחות משבר פרסמה מסמך אסטרטגי עב־כרס נוסף ומרשים במיוחד 9.

עיון במסמכים אלה מעלה שהם כוללים תפיסות הפעלה סדורות במקרים של התפרצות פנדמית על השלכותיה הנרחבות, החל בשלב ההיערכות, וכלה בשלבי התגובה השונים והחזרה לשגרה.

שוויץ, מדינה בסדר הגודל של ישראל, הסובלת משיעורי הדבקה ותמותה גבוהים במיוחד במונחים יחסיים ואבסולוטיים, הוציאה לאור ב־ 2018 מסמך להיאבקות במגפות 10. המסמך הנרחב התווה את המטרות, האסטרטגיות, העקרונות המסדרים ודרכי הפעולה האופרטיביות להתמודדות עם מגפות. כמוה גם קנדה שפרסמה באותה השנה את האסטרטגיה שלה 11, המתווספת אל מסמך חשוב נוסף לצד רבים אחרים, מ־ 2017 12. מסמכים קנדיים אלה מחדדים את עקרונות הפעולה הנדרשים להתמודדות עם מגפות, מפרטים את המסגרת החוקית, את הצורך בתקצוב הולם ובתיאום וחלוקת סמכויות ותחומי אחריות ברמת הממשלה . איטליה, לעומת זאת, שנאלצה לאור שיעור הדבקה אימתני בשטחה לנקוט צעדים חריפים כדי להיאבק בנגיף, לא עדכנה מאז 2010 וכפי הנראה עד מועד כתיבת שורות אלה, את המסמך האסטרטגי שלה 13, וכמוה גם מעצמה אירופאית נוספת הסובלת עמוקות מהמשבר, צרפת, שלה תכנית למניעת מגפות מ־ 2011 בלבד . לגרמניה, המתמודדת עם שיעורי הדבקה גבוהים על־פי הסטטיסטיקות (אך ממספר מתים מועט באופן יחסי), תוכנית לאומית להתמודדות עם פנדמיה של מכון המחקר על־שם רוברט קוך. מכון המחקר משמש גם סוכנות פדרלית הכפופה למשרד הבריאות הגרמני, ולה אתר אינטרנט עשיר במידע ובפרסומים עדכניים העוסקים בהתמודדות עם שפעות ומחלות אחרות. לארצות־הברית שנוקטת צעדי חירום פדרליים חסרי תקדים, כמה מסמכי יסוד חשובים בתחום. האחרון שבהם של מחלקת הבריאות ושירותי האנוש 14 וה־ CDC (המרכזים לבקרת מחלות ומניעתן), ששמה הולך לפניה ברקע אירועי התקופה האחרונה. התוכנית הנרחבת ממשיכה את גישתה המקצועית של ארצות־הברית, ואת רצף המסמכים האסטרטגיים הקודמים שפורסמו על־ידי המועצה לביטחון המולדת ב־ 2006 ולפני־כן, ומדגישה את סל התגובות והכלים האפשריים של הממשל ביחס להתפרצות שפעת. ברשימת המדינות המערביות והמתקדמות הנוספות שלהן אסטרטגיות רשמיות ועדכניות להתמודדות עם מגפות ניתן למצוא את ניו־זילנד, שהצליחה לבלום את הווירוס ביעילות רבה. כמו כן ניתן להזכיר את הולנד, איסלנד ושבדיה, שלכולן אסטרטגיות מוגדרות ועדכניות במיוחד, מ־ 2015 ואילך. מאחוריהן לא הרחק ברשימה נמצאות קבוצת המדינות הנורדיות פינלנד, דנמרק ונורווגיה, הדומות באופן יחסי לישראל במונחי גודל אוכלוסייה, ולהן מסמכים אסטרטגיים רשמיים מהשנים 2007 ו־ 2013. חבורת המדינות האסיאתיות המצולקות נוכח מגפות ומחלות עבר דוגמת הסארס ושפעות שונות, מצליחות להתמודד ביעילות מסוימת עם הנגיף והשלכותיו חרף קרבתן הגיאוגרפית ויחסיהן הקרובים עם סין, מקור ההתפרצות. בולטות במיוחד בהקשר זה הן טאיוואן, יפן וסינגפור שלהן אסטרטגיות לאומיות מתכללות מהשנים 2012, 2013 ו־ 2014 בהתאמה, לצד תוכניות ומסמכים תפיסתיים משלימים המתייחסים לרמות הסיכון האפשריות של התפרצות פנדמית, ולאסטרטגיות מניעה והכלה מומלצות שבהן יש לנקוט. תוכניות מגירה בדמות אסטרטגיות היערכות לאומיות רשמיות אינן מהוות בהכרח ערובה להצלחה במניעת התפשטות מגפות, לא כל שכן בהתמודדות עם מצבים משבריים חמורים במיוחד המותירים את חותמם על הכלכלות והחברות. ואולם ישראל, הרואה עצמה כחלק מן העולם המפותח, צריכה להתכונן באופן מיטבי ומקצועי לקראת התמודדות לאומית עם משברים עתידיים ולעמוד בסטנדרטים הגבוהים ביותר. לשם כך עליה לא רק להסדיר בראש ובראשונה את תחומי הסמכות והאחריות ברמת הממשלה ומקבלי ההחלטות בהתמודדות עם מגפות ואירועי חירום, אלא ללמוד ברמה התפיסתית מתוכניות המגירה השונות, ולשאוף לנהוג בסוגיות אלה כמותן, לפחות ברמת ההתכוננות ותרחישי ההיערכות. שיתוף ושיקוף של מטרותיה האסטרטגיות ושל דרכי הפעולה העומדות לרשותה במאבק מול מגפות והשלכותיהן, בראייה רחבה מן הפנים אל החוץ, היא אבן דרך קריטית בהבטחת חוסנה של ישראל וביטחונה הלאומי.