חוסן בחזית האזרחית - הון חברתי ומנהיגות מקומית

העשורים האחרונים מתאפיינים בשינויים משמעותיים בטבע המלחמה: מעבר מהמלחמה הקלסית, שנוהלה באמצעות שני צבאות לובשי מדים הנפגשים בקרב, לצורות חדשות של לחימה המוגדרות "מלחמות חדשות",1 "עימותים היברידיים",² "מלחמות עממיות"³ ועוד. מעבר מעין זה, המאפיין דמוקרטיות מתועשות בעיקר, מטשטש את ההבחנה בין חזית ובין עורף, ולכן הקורבנות הם בעיקר אזרחים.⁴

ישראל מתמודדת עם שחקנים תת־מדינתיים (חזבאללה, חמאס, ג'האד אסלאמי), שבהם ריכוזי האוכלוסייה האזרחיים משמשים מטרה מכוונת ועומדים במרכז הקונפליקט. השחקנים הנ"ל מניחים כי תקיפה מכוונת של אזורים מאוכלסים תייצר פחד, כאוס ודמורליזציה בציבור, עד שתגרום למדינה לקבל את דרישותיהם.

איומים על החזית האזרחית בישראל יכולים להיות מסוגים שונים: אסונות טבע כמו רעידות אדמה, שיטפונות, שרפות ומגפות; ואחרים, הנגרמים מידי אדם שעיקרם מלחמה וטרור. עד כה איומים מן הטבע נחשבו שוליים יותר בישראל, כאשר הקורונה תעשה בוודאי שינוי מרחיק לכת בתפיסות יסוד ובפרקטיקה של התנהלות בחירום. במאמר זה אטען כי המענה הישראלי, הנובע מתפיסה ביטחונית־צבאית, אינו מספק מענה מוחלט לאיומים הביטחוניים ולכן אתגר ההגנה על החזית האזרחית עומד בעינו. מכיוון שכך יציג המאמר את תפיסת החוסן ויטען כי זו יכולה לשמש מענה אזרחי משלים לאיומים על החזית האזרחית של ישראל, שכן היא מאפשרת לקיים רציפות תפקודית סבירה בעת חירום ולאחריו גם לנוכח הפרעה קשה. כמקרי בוחן ישמשו יישובים בעוטף עזה, לטובת עיגון התפיסה שלפיה חוסן לאומי הוא מכפיל כוח משמעותי המשפיע על תוצאות המלחמה, שכן בכוחו לחזק את ההרתעה הישראלית ולהשפיע לחיוב על אורך הנשימה הביטחוני של ישראל בעת עימות.

תרחישים של איומים ביטחוניים ושינוי התפיסה אצל האויב

כאשר מדברים על איומים, בייחוד אלה הביטחוניים, עולים בין היתר הגורמים הבאים: ירי תמ"ס (תלול מסלול) - פצצות מרגמה, רקטות וטילים מסוגים שונים הנבדלים ביניהם בטווח, ביכולת דיוק, בראשי הנפץ שהם נושאים;⁵ מנהרות התקפיות; טרור בסייבר; נשק בלתי קונוונציונלי; טרור קונוונציונלי - מחבלים מתאבדים, "זאבים בודדים". החל באפריל 2018 נוספו איומים חדשים באופן יחסי: עפיפונים ובלוני תבערה ו"צעדות שיבה" לעבר הגדר המפרידה בין ישראל ורצועת עזה.

ב־2016 גובש לראשונה תרחיש האיום הביטחוני על החזית האזרחית בישראל על־ידי רח"ל (הרשות הלאומית לחירום). עיקר האיום בתרחיש התרכז בירי תמ"ס על מרכזי ערים ותשתיות לאומיות, לצד שימוש בכטב"מים וברחפנים למיניהם; בהתקפות סייבר וביכולות התקפה תת־קרקעיות המציבות איום בפלישה, או בחדירה ליישובים הנמצאים בקרבת הגבול. מתכונת הפגיעה של האויב בחזית האזרחית תוארה "מהלומה במרחב העירוני", ובמסגרתה צפויה ישראל על־פי התרחיש לספוג אבדות רבות בנפש, ברכוש ובתשתיות חיוניות.6

תרחיש הלחימה בכמה חזיתות במקביל הפך, יותר מבעבר, לתרחיש אפשרי; יכולות הסייבר בידי האויב מתפתחות בהדרגה ומטרתן לשתק בזמן אמת תפקודים חיוניים בתחומי הכלכלה והמשק האזרחי ותפקודים חיוניים צבאיים. לפי תוכניות האויב, חלק בלתי מבוטל בלחימה יתרחש בישראל באמצעות תקיפה באש ובאמצעות התקפות קרקעיות לשטח הגליל והנגב.⁷

מפקד פיקוד העורף, אלוף תמיר ידעי, הציג כי: "מאז 2006 פיתח האויב מערכים רקטיים בהיקפים גדולים, המסוגלים לשגר מטחים רחבי היקף ומתמשכים לכל שטח ישראל. יכולות אלו הביאו את האויב לפתח תפיסה, ולפיה האש לא תופעל רק לצורך טרור והפחדה אלא גם לצורך שיתוק העורף על־ידי אילוצו לשהייה ממושכת במקלטים, שיתוק נמלי תעופה וים ותפקודים אחרים [...] וכן לחדירת מעטפת ההגנה האווירית של צה"ל ולגרימת נפגעים ואבדות בנפש. לשני ההיבטים הללו צפויה להיות, בראייתו של האויב, השפעה של ממש על תמונת הניצחון במלחמה".8

ארבע אסטרטגיות במענה לאיומים

עיקר המענה הישראלי לאיומים הביטחוניים המושתים עליה, מבוסס על תפיסה ביטחונית־צבאית המורכבת מארבעה מרכיבים עיקריים המופיעים בתפיסת הביטחון של ישראל:9

• אסטרטגיית ההרתעה. מבוססת על תגובה התקפית, חריפה ונרחבת של ישראל בכל מקרה שתותקף על ידי יריביה.
• אסטרטגיית ההתקפה. מבוססת על התקפות הצבא הישראלי באוויר, באש וביבשה (תמרון קרקעי) שישראל יכולה להפעיל מול יריביה. תוך שימוש מסיבי בכוח אש מדויקת בעיקר, אך לא רק מהאוויר.
• אסטרטגיית ההתגוננות הצבאית נגד הנשק התלול מסלול. מבוססת על מערכות הגנה אקטיביות כמו "כיפת ברזל" או "שרביט קסמים", ומכוונת לייצר את מרבית המענה הנדרש.
• אסטרטגיית הכרעה. מבוססת על יכולתה של ישראל להשיג מהר ככל האפשר ניצחון צבאי חד־משמעי על האויב, תוך העברת עיקר הלחימה לשטחו. לצד אלה מתקיימת מערכת גדרות ומכשולים פיזיים, ובהם: גדר ההפרדה, מכשול הגדר בגבול הצפון ומכשול הגדר ההולך ומוקם ברצועת עזה.

תפיסה ביטחונית־צבאית זו אינה מספקת מענה מוחלט לאיומים (הידועים), קל וחומר לחזויים, שכן סופו של כל מכשול להיפרץ. לפיכך אתגר ההגנה על החזית האזרחית עומד בעינו. למעשה, גם אם צה"ל יטיל מהלומות קשות ביותר על האויב, הרי שלמספר נפגעים רב בישראל והפרעה קשה למרקם החיים האזרחי תהיה השפעה שלילית על הדימוי של תוצאות המלחמה.

הספרות המחקרית העוסקת במושג החוסן היא רחבה ומגוונת וכוללת, בין השאר, גישות מתחומים שונים: אקולוגיה, פסיכולוגיה, סוציולוגיה, היסטוריה, כלכלה ופוליטיקה. גישות אלה שונות ביניהן בתוכן, ומוקדי הניתוח שלהן מגוונים - החל ברובד המתמקד ביחיד ועד לרובד הבוחן את החברה בכללותה.10 החוסן החברתי מתייחס למידת היכולת של מערכת (פרט, קבוצה, ארגון) לפעול בגמישות לנוכח הפרעה (מידי אדם או מידי הטבע), ולחזור לתפקוד תקין ואף לתפקוד משופר כשהיא שומרת על משימותיה וערכיה המרכזיים.

יישום תפיסת החוסן בישראל - עוטף עזה כמקרה בוחן

יישובים בנגב המערבי מאפשרים לבחון כיצד באה תפיסת החוסן לידי ביטוי הלכה למעשה בישראל. היישובים באזור זה, שזכה לכינוי הצבאי עוטף עזה, מתמודדים עם איומים ביטחוניים שונים המוצבים על קהילותיהם בעשרים השנים האחרונות מאז שעלתה תנועת חמאס לשלטון ב־2006. מחקר שנערך במכון למחקרי ביטחון לאומי בחן את המרכיבים המסייעים לקהילות בשישה יישובים בעוטף עזה לבנות חוסן חברתי, על־פי ארבעה מדדי תפקוד המזוהים היטב בספרות החוסן: התפנות, רכיבי צמיחה יישובים, יכולת התארגנות יישובית ואמון חברתי.11 ממצאי המחקר העלו כי כל היישובים שנבחנו הפגינו חוסן חברתי גבוה באופן יחסי שבא לידי ביטוי בחזרה, מהירה יחסית, של הקהילות לתפקוד מערכתי מלא ימים ספורים לאחר תום סבבי האלימות. שני מרכיבים שזוהו במחקר ותורמים לחיזוק החוסן החברתי בקהילה הם: הון חברתי ומנהיגות מקומית.

הון חברתי

ההגדרה המקובלת להון חברתי ב־OECD היא: רשתות חברתיות הכוללות בתוכן נורמות וערכים משותפים, כמו גם הבנות משותפות, המקלות ומאפשרות שיתוף פעולה בין ובתוך קבוצות כמו חברים, בני משפחה, שכנים ועוד. הון חברתי ביישובים הכפריים שנבחנו במחקר בא לידי ביטוי בחוויית ה"ביחד" שעליה סיפרו תושבים רבים, כמספקת להם תעצומות נפש להתמודד עם הקושי שנוצר בחירום. חוויה זו נוצרה והתחזקה דרך פעילויות כמו: חגיגת חגים משותפת, פסטיבלים יישוביים, גינות קהילתיות, ערבי שירה, פעילויות הפעלה משפחתיות וכדומה. התכנסויות אלה, שחלקן נערכו גם בחירום, סייעו לחזק את הקשרים החברתיים בין חברי הקהילות השונות וסיפקו לתושבים הזדמנות להתעדכן במתרחש, לשתף בחוויות, בקשיים ובצרכים. אלה העניקו לתושבים תחושה כי הם לא לבד, והגבירו את הסולידריות, המחויבות והערבות ההדדית בין תושבים בקהילה ומכאן את חוסנם החברתי. הון חברתי מתעצם גם ביכולת ההתארגנות של יישובים, לדוגמה דרך מערך הצח"י (צוות חירום יישובי) שלהם.12

בשונה מהיישובים הכפריים, ההון החברתי בעיר שדרות בא לביטוי בין היתר בהקמת שני מערכי מתנדבים מבין תושבי הקהילה: האחת הורכבה מקבוצה של בני נוער והאחרת מקבוצה של נשים מבוגרות מהקהילה. נערים ונערות מתנועות הנוער בשדרות ארגנו פעילויות חברתיות שונות עבור ילדים בעיר, ערכו ביקורי בית, חלוקת מזון ותרופות אצל מבוגרים וקשישים. הנוכחות של הנערים והנערות סייעה לעודד את רוח התושבים ולרומם אותה. קבוצת נשים מבוגרות התנדבו במרכזים קהילתיים וסייעו להגיש אוכל לחיילים ולתושבים מקומיים, דאגו לצרף ולשבץ ילדים לפעילויות חברתיות שהתקיימו במתנ"סים ונהנו יחד עם בני קהילתן ממופעים שהגיעו לעיר.  

הפעילות ההתנדבותית של כל אחת מהקבוצות חרגה מהתרומה לקהילה בלבד, וסייעה לפתח את החוסן האישי של כל מתנדב ומתנדבת. התנדבות הופכת את התושבים לשותפים פעילים בקהילה בשלושת שלבי החירום (היערכות לחירום, תפעול החירום, חזרה לשגרה), מחברת אנשים שונים למטרה משותפת, מחזקת את תחושת המשמעות שלהם, בונה יכולות אישיות וקולקטיביות של המתנדבים ומרחיבה את היכולת של פרטים וקהילות להתמודד עם מצבי חירום.

מנהיגות מקומית

תפקיד מרכזי בחירום תופסת המנהיגות המקומית. ביכולתה להניע תהליך של בנייה וחיזוק של החוסן החברתי בקהילה. החל בחיזוק ההון החברתי, עבור דרך גיבוי ועידוד מערך ההתנדבות בקהילה וכלה בהכנת תוכניות סדורות להתפנות בחירום. ביישובים בעוטף עזה קיימות שלוש שכבות של מנהיגות: המנהיגות היישובית (המקומית), המנהיגות המועצתית והמנהיגות הארצית. מתוך אלה, המנהיגות המקומית היא הדומיננטית בבניית החוסן החברתי של הקהילה להיערכות לחירום.13

באמצעות בניית מערכי ההתנדבות הפכה המנהיגות המקומית בשדרות את התושבים המקומיים לשותפים פעילים בחירום, בבנייה ובחיזוק החוסן החברתי בעיר. "שותפות היא לזהות את המרכיבים המנהיגותיים בעיר", ציין ראש העירייה אלון דוידי. "לא רק כדי לתרגל אותם לחירום, אלא כדי לסמן אותם כשותפים בתהליך בניית החוסן החברתי".

שדרות מציגה דוגמה מרתקת לבנייה ולחיזוק חוסן חברתי, שכן לאחר שנים רבות של קשיים חברתיים־כלכליים הצליחו ראש העירייה וצוותו לבנות נרטיב שונה, חדש ואחר עבור העיר. מנהיגות זו בנתה לתושבי שדרות סיפור קהילתי מצמיח שסייע לה להשתחרר מהדימוי המוחלש, קל וחומר בעת חירום, לדימוי שונה בתכלית.

במחקר נוסף שנערך בימים אלה על־ידי צוות תוכנית החזית האזרחית במכון למחקרי ביטחון לאומי נמצא, כי קיימים כמה מעגלי השפעה שבאמצעותם מנהיגות מקומית בונה את החוסן החברתי בקהילה: הבניית הנרטיב להיערכות חירום; מסגור החירום (בעת החירום ולאחריו); מנהיגות כמרכיב לבניית אמון במערכת; מנהיגות כאמצעי ליצירת זיקה בין מצב החירום ובין החזרה לשגרה.

בהבניית הנרטיב להיערכות לחירום מדובר על הסיפור שהמנהיגות המקומית מספרת לתושביה לקראת היערכות לחירום. למשל, הדגש בשדרות היה על כך שבקהילות העיר קיימים מקורות עוצמה פנימיים שבאמצעותם הן יכולות לבנות את חוסנן. מקורות אלו התממשו דרך התארגנויות קהילתיות מקומיות: גרעינים מקומיים של עמותות שהוקמו על בסיס קהילתי או אתני על־ידי צעירים וצעירות מהעיר; מרכז "דורות"; עמותת "מדור לדור"; עמותת "גוונים"; הגרעין התורני בעיר ועוד. אליה הצטרפו גרעינים חברתיים חיצוניים (ארגוני חברה אזרחית), לדוגמה, עמותת "קרן שחף" המפעילה בעיר פרויקט "קהילות משימתיות". התארגנויות אלה מקדמות חוסן חברתי בעיר, ומדגישות את היות הקהילה עוגן תמיכה מרכזי לחבריה. בניסוח של ח"כ מארק איפראימוב, לשעבר סגן ראש עיריית שדרות: "הקהילתיות מנצחת את מצב החירום".14

המנהיגות כמרכיב בונה אמון במערכת היא היכולת של המנהיגות המקומית להשפיע על האמון שרוחשים תושבים למקבלי ההחלטות בדרג היישובי, המועצתי והמדינתי ובתוך כך גם לגורמי הצבא. האמון במערכות מדינתיות מסייע לכל התושבים לחזק את אמונתם ביכולת להתמודד עם מצב החירום ולחזור לתפקוד.

כמה גורמים מסייעים למנהיגות לייצר השפעה:

• על המנהיגות להקפיד בעת חירום למסור מידע מדויק ואמין לתושבים ולעדכנם כל העת.
• על המנהיגות לקיים תהליכי למידה ברמות שונות - תוכניות, ניהוליות, לוגיסטיות ואחרות על־מנת לשדר לתושבים שהמנהיגות שואפת כל העת לשפר את שירותיה לתושבים ולייצר עבורם מענים הולמים בכל שלבי החירום.
• על המנהיגות להקפיד על ביקורים עתיים של ראש הרשות המקומית בקהילות העיר או המועצה, על־מנת להעניק לתושבים תחושה שהיא שותפה לחוויותיהם, לכאבם ותומכת בהם כל העת.

חוסנו החברתי של יישוב תלוי במצבו ההתחלתי, ברמת המוכנות שלו לחירום ובחריפות ההפרעה והנזקים שנגרמת לשגרת התושבים. זו יכולת שאינה נתונה מראש אלא על תהליך בנייה שאותו ניתן לפתח בשגרה, לאורך זמן, באמצעות יישום גישה מערכתית המשלבת בין פעולות המבוצעות "מלמטה" באמצעות יחידים, משפחות וקהילות, ובין פעולות המבוצעות "מלמעלה" באמצעות פעולה מאורגנת ותומכת של מנהיגות מקומית ומוסדות מדינתיים. פעולה מאורגנת "מלמעלה" משדרת מסר של עוצמה לתושבים, ומעניקה להם תחושה כי הדאגה לביטחונם אינה יורדת מסדר היום של מקבלי ההחלטות. דוגמה טובה לפעולה מוסדית הוא השינוי הארגוני שביצע פקע"ר במערך הארגוני שלו כדי לעבוד באופן ישיר מול נציגי הצח"י ביישובים.

אין ספק שקיומן של מערכות פיזיות (לדוגמה, מערכות ההגנה הצבאיות האקטיביות והפסיביות) הוא בעל חשיבות רבה להגנת התושבים. המערכות מאפשרות למרחב החברתי להתפתח ולשמש כמכפיל כוח משמעותי גם במצבי חירום. לפיכך, בניית חוסן חברתי היא תולדה לשילוב בין עוצמות קהילתיות פנימיות  וחיצוניות.

ב־25 בדצמבר 2019 קשר הרמטכ"ל רא"ל אביב כוכבי במהלך כנס במרכז הבינתחומי בהרצליה בין איומים ביטחוניים וחוסן לאומי: "מלחמה היא המוצא האחרון [...] אבל כשנגיע [אליה] נצטרך לפעול בכל העוצמה [...] בזמן הזה גם העורף ייפגע [...] ואני מבקש להוסיף כאן לתודעה שלנו [...] את עניין החוסן הלאומי. אנחנו נידרש לחוסן לאומי ואנחנו נידרש שכל מי שיש לו השפעה על החוסן של העם יפעיל את פעולתו. חוסן לאומי הוא [...] מכפיל חיובי עבור צה"ל והוא מכפיל שלילי, כשהוא חזק ואיתן, עבור האויבים שלנו [...] כשהם יראו שהעם כאן מבין את הנדרש [...] יש לזה משמעות אדירה [גם] על צה"ל [וגם כזו] שתרפה את ידיו של האויב".

סיכום

חוסן לאומי הוא מכפיל כוח משמעותי המשפיע על תוצאות המלחמה. בכוחו לחזק את ההרתעה, ואף להשפיע לחיוב על אורך הנשימה הביטחוני בעת עימות. התפשטות מגפת הקורונה נתפסת בישראל כאיום על האוכלוסייה כולה. בדומה למודל שהוצג במאמר זה, המשלב בין מאמצים צבאיים (מול איום בטחוני) ובין מאמצים אזרחיים, גם בהתמודדות עם המגפה נדרשת ישראל לממש מודל משולב המבוסס על גישה מערכתית.15 גישה זו תאפשר הכלה ובלימה של הנגיף לצד יצירת רציפות תפקודית. המאמץ העיקרי של הכלה ובלימה נועד לשלוט בהיקף התחלואה, אך מנגד נדרש לקדם מאמץ נוסף כדי לייצר רציפות תפקודית של חיים בנוכחות הקורונה. אסטרטגיית היציאה מהקורונה נדרשת להכיל את שני המרכיבים הללו גם יחד ליום שאחרי הקורונה. ניהול משבר הקורונה באופן זה ישקף גם את מודל תפיסת החוסן, ויסייע לחזק את חוסנה הלאומי של ישראל.

* "מערכות עורף" הוא מיזם משותף ל"מערכות" - בית התוכן המקצועי של צה"ל לצבא ולביטחון לאומי ומפקדת פיקוד העורף. עורך ראשי: תא"ל (מיל') ד"ר אפרים לפיד. הדעות והתפיסות המובעות במאמרים מבטאות את דעתם האישית של הכותבים.