בן־גוריון והחלישה על ארגון ההגנה במעבר מיישוב למדינה

הכפיפוּת של ארגון ההגנה למוסדות הפוליטיים של היישוב היהודי בארץ ולמדיניותם הייתה עיקרון שלא הועמד במבחן מאז הוטמע בארגון עם הקמתו בוועידה הראשונה של אחדות העבודה ביוני 1920. לא ניתן לאתר ערעור קטגורי על הכפיפוּת של הכוח הצבאי להנהגה המדינית, שפעלה במסגרת מערכת פוליטית וולונטרית, במשך כל התקופה שבה פעל הארגון. לארגון ההגנה, כגוף צבאי בעל אוריינטציה ציונית, נועד תפקיד מרכזי בתולדות היישוב - בתוקף משימותיו הביטחוניות - בשל היותו מופקד על משימות לאומיות בהן עלייה והתיישבות, ולנוכח העובדה ששימש כלי עזר בידי ההנהגה המדינית מאז שנות ה־30 של המאה ה־20 להשגת מטרות מדיניות. על הארגון הופעל פיקוח רופף מטעם המוסדות הפוליטיים השונים שתחת מרותם פעל - כל עוד לא נדרשה הנהגת היישוב להעמיד את שאלת הביטחון בראש סדר העדיפויות של היישוב.

פיקוח במשמעותו החברתית הוא תהליך שנועד לכוון ולווסת התנהגות חברתית במטרה להתאימה לנורמות חברתיות ולאינטרסים פוליטיים - זאת באמצעות הטלת סנקציה או באמצעות איום בהטלתה. בקרת התנהגות נועדה לשמש "אמצעי לבחירת כיוון, שמירתו או שינויו על מנת להשיג מטרות".1 ההבחנה הזאת נכונה גם בנוגע לתחום הפוליטי, שבו נדרש פיקוח מטעם ההנהגה של ישות מדינית על כוחה הצבאי, הנהנה ממונופול על הפעלת אמצעי אלימות (אמצעי לחימה) שאותם העמידה החברה לרשותו לשם מילוי משימותיו. במצב הזה נועד הפיקוח להבטיח להנהגה את היכולת להשפיע על אופן ההתנהלות של הכוח הצבאי ועל השימוש באמצעי האלימות שנמסרו לידיו. זאת כדי לוודא שהפעילות של הכוח הצבאי, המכשיר שהוקם לצורך הבטחת קיומה של החברה, תתוחם לפרמטרים הנקבעים על־ידי ההנהגה המדינית ולנוכח המדיניות שמנחה אותה והמטרות להשגה שקבעה.

המאמר מתמקד בהתפתחות של דפוסי החלישה - דפוסי הפיקוח הטוטליים של ההנהגה המדינית בתקופה שלאחר מלחמת העולם השנייה, וביתר שאת לקראת סיום המנדט הבריטי, שהיו שונים מאלה שהיו קיימים קודם לכן. בתקופה הזאת ההנהגה המדינית, בראשות בן־גוריון, נטלה על עצמה לראשונה בתולדות היישוב אחריות מלאה על ארגון ההגנה. נטילת האחריות על הארגון הייתה דרכו של בן־גוריון להבטיח את קיומו של התהליך הבלתי נמנע להקמת המדינה היהודית, שראשיתו בהצעת ועדת פיל מ־1937. ההצעה הזאת חוללה שינוי בתפיסתו, ומאז פרסומה נתפסה על־ידו כפתרון הטוב ביותר לריכוז מרבי של יהודים בארץ־ישראל. לתהליך הגשמתה של הצעת ועדת פיל, ועשר שנים מאוחר יותר - להגשמתה של תוכנית החלוקה שהתקבלה על־ידי העצרת הכללית של האו"ם ב־29 בנובמבר 1947 - היו לא רק השלכות מדיניות, אלא גם השלכות אסטרטגיות־צבאיות. לפיכך נדרשה מידה רבה של התאמת הראייה הצבאית לראייה המדינית כך שתוכל לשרת את המטרות המדיניות. בדרך הזאת ניתן היה להגיע להלימה בין הראייה המדינית לראייה הצבאית לשם ההתמודדות עם האתגר הביטחוני האולטימטיבי שעמד בפני היישוב במאי 1948. בנקודת הזמן הזאת נדרשו אפוא שינויים מהותיים בדפוסי הפיקוח הפוליטיים על הארגון.

מנהלת העם בישיבה, 1948

משטר הביטחון החדש

הנסיבות שהובילו למלחמת העצמאות, שעליהן עמד בן־גוריון כבר זמן קצר לאחר סיום מלחמת־העולם השנייה, חייבו שינוי מהותי בכללי המשחק הפוליטיים - הן בקרב ההנהגה המדינית על מוסדותיה המסוכסכים, והן מול הכוח הצבאי שאמור היה להיבנות כצבא סדיר לכל דבר ועניין מול האיום הצפוי של פלישת צבא ערב הסדירים לתחומי ארץ־ישראל עם סיום המנדט. במצב הדברים הזה נדרשה היערכות שונה לא רק בתחום בניין הכוח הצבאי והכנת המשק היישובי, אלא גם בתחום ההיערכות המוסדית־ארגונית של היישוב. התעורר אפוא צורך מובהק לשנות את משטר הביטחון על מרכיביו הפוליטיים והביטחוניים שהתקיים עד אותה עת, ולהתאימו לאתגר הביטחוני החדש שניצב בפתח.

הצעד הראשון היה קבלת החלטה שאותה הוביל ראש הנהלת הסוכנות היהודית בן־גוריון בקונגרס הציוני הכ"ב, שהתכנס בשווייץ בדצמבר 1946, בנוגע להקמתה של מחלקת הביטחון במסגרת הסוכנות. על המחלקה הזאת הוטל לרכז את מכלול הפעולות האזרחיות והצבאיות שנדרשו לקראת המלחמה ולפקח עליהן. הצעד השני החל עם שובו לארץ לאחר הקונגרס הציוני. בן־גוריון ניתק את עצמו מן העיסוקים השוטפים שלו לצורך לימוד מכלי ראשון של בעיית הביטחון המורכבת שניצבה בפניו כמחזיק תיק הביטחון בהנהלה הסוכנות. במשך כשלושה חודשים - במרס-יוני 1947 - הקדיש עצמו בן־גוריון ללימוד מרוכז של בעיית הביטחון ולגיבוש דרכי פעולה ברמה המוסדית, ברמה האסטרטגית וברמה האופרטיבית שנועדו לאפשר את בניין הכוח באופן שיתאים לאיום הנשקף, וכן את הפעלתו ואת הפיקוח עליו בהתאם לצרכים המדיניים. התקופה הזאת מכוּנה "הסמינר של בן־גוריון".

בן־גוריון סבר שעד קבלת ההחלטה הזאת בקונגרס הציוני לא הופעל להלכה פיקוח מטעם מוסדות ההנהגה הפוליטים על התנהלות ארגון ההגנה. ההנהגה המדינית הייתה אמנם מעורבת בהכוונה כללית של הארגון, אך לא הגדירה מטרות ברורות לפעולותיו. בן־גוריון השמיע את הביקורת הזאת למרות העובדה שבמשך חלק ניכר מן התקופה הייתה האחריות להכוונת ארגון ההגנה מונחת על כתפיו - כמזכיר ההסתדרות, ולאחר מכן כיושב־ראש הנהלת הסוכנות.  לדעתו, הפיקוח שהתקיים עד אותו שלב היה לא ממשי/ "פיקטיבי" כלשונו, משום ש"הארגון שלט על עצמו ולא דאג על פי טבע הדברים לעניינים אחרים".2 לפיכך נדרשו שינויים מהותיים בדפוסי הפיקוח על הארגון. ואולם, לשם כך נדרשו שינויים גם במבנה ובהרכב של המוסד הפוליטי שעליו אמורה להיות מוטלת האחריות המלאה והבלעדית על הכנת היישוב למלחמה ועל הפיקוח עליה.

בעקבות הסמינר עסקה הביקורת של בן־גוריון בסוגיית הפיקוח על ארגון ההגנה גם בתפקוד המפקדה הארצית (המ"א) שהוקמה לאחר מאורעות 1929. המפקדה, בהיותה גוף פוליטי מובהק - לאחר שהחל מספטמבר 1939 מוּנה תחתיה מטה כללי מקצועי - התקשתה לפקח על הארגון ולמלא את תפקידה כגורם מפקח. לכן, בן־גוריון סבר שהיא מיותרת, מה גם ששליטתה על הארגון הייתה בעיניו בגדר פיקציה. כמו כן טען כי המפקדה הארצית חדלה לתפקד כמפקדה לאחר הקמת מחלקת הביטחון בהנהלת הסוכנות בעקבות ההחלטה שהתקבלה בקונגרס הציוני הכ"ב. על מחלקת הביטחון הוטל לטפל בחלק מן התחומים שעליהם הייתה אחראית המפקדה עד אותו שלב. למעשה, גם חברי המפקדה הארצית לא ערערו על ביטול המפקדה כמוסד, "והמשיכו איש בתפקידו, תוך כפיפות ישירה למנהל ענייני הביטחון"3- ראש מחלקת הביטחון בהנהלת הסוכנות. 

בן־גוריון סבר שיש להפסיק את פעולתה של המפקדה הארצית, אך חשש שהמהלך הזה יקומם עליו חלקים רבים בהנהגת היישוב ובפיקוד הבכיר של ההגנה, ולכן בחר להשאירה על כנה עד תחילת מאי 1948. עם זאת, "ככל שהצטמצמו סמכויותיה [...] הלך וגבר משקלו הסגולי של הרמ"א [ישראל גלילי שהיה ראש המפקדה הארצית] כאישיות ביטחונית ראשונה במעלה לצידו של בן־גוריון".4 ההתפתחות הזאת הייתה כנראה אחת הסיבות שהובילו את בן־גוריון להפסיק בהמשך את כהונתו של גלילי, שמילא בפועל גם את תפקיד רמטכ"ל הארגון בהיעדרו של דורי החולה - זאת פחות משבועיים לפני הקמת המדינה. 

כאמור, היה ברור שלא ניתן להמשיך במתכונת הקודמת של מערכת הביטחון שהתאפיינה בכך שארגון ההגנה פיקד על עצמו כמעט ללא מעורבות שוטפת, הכוונה ופיקוח של דרג פוליטי אחראי. עד אותה עת הארגון היה "נתון למרות עצמו, בתחילה אפילו לא למרות ארצית, משיג בעצמו את תקציבו, משיג בעצמו את נשקו, קובע בעצמו את דרכי הגנתו, מקבל הוראות בפועל רק בעניינים פוליטיים".5 מצב הדברים הזה תם ערב הקמת המדינה ובעקבות הצעדים שננקטו לקראת הקמת הצבא הסדיר. תנאי הכרחי במעבר החד והמידי ממערכת פוליטית וולונטרית למסגרת של מדינה ריבונית בעלת יכולת לכפות את מרותה הפורמלית על הכוח הצבאי, היה מיסוד דפוסי פיקוח מוחלטים עליו מטעם המוסד הפוליטי הרלוונטי. ההתמודדות עם אתגר ביטחוני שונה לחלוטין בכל פרמטר אפשרי מן האתגרים הקודמים שבהם התנסה היישוב עד ערב מלחמת העצמאות, דרשה מהנהגתו המדינית, ומבן־גוריון בראשה, לבנות מערכת ביטחון חדשה. כשבן־גוריון לקח על עצמו את האחריות המקיפה לביטחונו של היישוב בעקבות ההחלטה שהתקבלה בקונגרס הציוני הכ"ב, ועל בסיס דרך הפעולה שגיבש בסמינר, הוא פתח בהסתערות מחושבת על יעדיו הפוליטיים והצבאיים כאחד - זאת מתוך מטרה לבסס את סמכותו המדינית־צבאית, שתקנה לו בראייתו את היכולת לבצע את מכלול הפעולות שנדרשו לקראת סיום המנדט.

עד אותה עת, ענייני הביטחון לא עמדו בראש סדר העדיפויות של ההנהגה המדינית של היישוב. עתה התחייב שינוי בסדר העדיפויות של היישוב, ונוצר צורך להעמיד את סוגיית הביטחון בראש הרשימה. האתגרים שניצבו בפני היישוב והנהגתו המדינית חייבו לחולל שינוי מהותי גם ברמת מעורבותה. הצורך לארגן את "היישוב ואת התנועה הציונית, לאו דווקא בהתאם לקונסטיטוציה הציונית ולאלפי ההרגלים שלנו, ולא לפי המקובל במשך חמישים שנה, אלא כפי שאנו מצווים על ידי צרכי ההתגוננות",6 חייב את ההנהגה המדינית בראשות בן־גוריון לפעול באופן נמרץ לחיזוק סמכותה ומרותה. נדרשה אפוא "כפיפות מוחלטת לשלטון הציבילי העליון במדינה".7 על־פי ראייתו של בן־גוריון, השלטון הזה באמצעות מוסד אחד ויחיד - מנהלת העם/הממשלה הזמנית, שהוקמה על בסיס הוועד הלאומי והנהלת הסוכנות -  אמור היה "לחלוש על כל האמצעים ויסדר את כל צרכיו של היישוב ויתאימם לדבר המרכזי והעיקרי - לביטחון".8 מכאן שהחלישה של המוסד הזה, ובעיקר של העומד בראשו, נועדה להפוך אותם לגורמים שיהיו אחראים "על כוח האדם הצבאי, עובדי המשק, התעשייה, החקלאות, על הפינאנסים וכל השירותים הממלכתיים ביישוב ובארץ, ורשות זו תקבל תמיכה מלאה ונאמנה של התנועה הציונית והעם היהודי בתפוצות". 9

החלישה, כפי שהתקבעה על ייחודה ומשמעויותיה, הגדירה באופן שלא השתמע לשתי פנים את מקור הסמכות המדיני לפיקוח על הצבא ועל דפוסי הפעלתו והכוונתו - זאת תוך נטרול מעורבותם של גופים פוליטיים אחרים שפעלו בתחום הביטחון. היקף כזה של פעילויות שנטלה על עצמה ההנהגה המדינית ביוזמת בן־גוריון משקף לכן שלב חדש במעורבות של הדרג המדיני בעשייה הביטחונית. זו הייתה קפיצת המדרגה שמשמעויותיה הנרחבות לא הובנו בחלקן - לא על־ידי שותפיו של בן־גוריון להנהגה המדינית, ולא על־ידי רוב המופקדים על הכוח הצבאי. המעבר ממערכת פוליטית וולונטרית למערכת פוליטית ריבונית - במקביל לבנייתו של הצבא הסדיר - היה הגורם שעמד בבסיס הצורך לעצב דפוסי פיקוח שמאפייניהם שונים לחלוטין, כולל מעורבות ישירה של ההנהגה המדינית בעשייה הצבאית ברמה האופרטיבית וברמה הטקטית כאחת.

בסיס האימונים של ההגנה בגוערה, 1938. צילום: ארכיון ההגנה

עיצוב דפוסי החלישה

בתקופה הסמוכה למלחמת העצמאות הסתיים פרק, ונפתח פרק חדש באופן השליטה והפיקוח על הצבא. הצבת מִנהלת העם ובן־גוריון במוקד העשייה הביטחונית בתקופה הקריטית הזאת השפיעה על האופן שבו התפתחה יכולתה של ההנהגה הפוליטית לחלוש על הצבא. על־פי ראייתו של בן־גוריון, החלישה התאפיינה גם ביכולת ליצור לעצמו מרחב פעולה ביטחוני מקצועי כמעט בלתי מוגבל - זאת בלי להידרש להמלצות הפיקוד הצבאי הבכיר. דפוסי החלישה שהתעצבו בשלב הזה הושפעו גם מהתפקיד הבולט שנטל על עצמו בן־גוריון כמי ששלט על גיוס חלק ניכר מן המשאבים שהועמדו לרשות המאמץ המלחמתי. בהיעדר מסגרת חוקית כלשהי, שאמורה הייתה להסדיר את יחסי הגומלין בין המוסדות הפוליטיים ובין הכוח הצבאי, תפקודו של בן־גוריון כסמכות העליונה היה גורם מרכזי בקביעת ההסדרים החדשים, שהושפעו בין היתר מאישיותו הדומיננטית.

לאחר העברת מרכז הכובד למחלקת הביטחון בראשותו ריכז בן־גוריון בידיו את כל העשייה הביטחונית ברמה של ביטחון לאומי, וקיבל על עצמו גם את הכוונת העשייה הצבאית של ארגון ההגנה, את קביעת המטרות לפעולותיו ואת דפוסי הפיקוח הפוליטי ביחס אליו. הקמת תיק הביטחון במסגרת הסוכנות היהודית, והעברתו בהמשך לידי מנהלת העם (הממשלה הזמנית), היו ביטוי לתהליך שלא הותיר ספק כי ההנהגה המדינית־פוליטית היא מקור הסמכות של הכוח הצבאי, זאת, כאמור, בשונה מיכולתו המוגבלת בעבר לפקח על מכלול פעולותיו של כוח המגן.

בן־גוריון פעל אפוא לשינוי מהותי בדפוסים ובהסדרים של הפיקוח במישור המדיני ובמישור הביטחוני - כביטוי לתפיסתו את משטר הביטחון החדש. לצורך ביסוס אחיזתו בכוח הצבאי כמייצג ההנהגה המדינית, הוא פעל לראשונה כאמור בתחום המוסדי־ארגוני לעיצובה של הפלטפורמה המדינית כך שתאפשר לו להפוך לסמכות המדינית העליונה והבלבדית שכיוונה את העשייה הביטחונית ופיקחה עליה. כשהוא מצויד בגיבוי הפוליטי המתאים, יכול היה בן־גוריון לעשות שימוש בסמכויות האלה מול הפיקוד הצבאי הבכיר, ולשנות את כללי המשחק בין הדרג המדיני לדרג הצבאי באופן שלא היה ספק בנוגע למוקד קבלת ההחלטות. עם זאת, עד למימוש השינוי בפועל נדרשה שורה ארוכה של התמודדויות, שבסופן התאפשרה הכפפתו המלאה של הכוח הצבאי להנהגה המדינית בראשות בן־גוריון.

באופן הזה הפך הביטחון לעיקרון המארגן שעל־פיו התכוננה החברה היישובית לאתגר הביטחוני שהיה שונה מכל איום שניצב קודם לכן בפועל לפִתחה. החמרת האתגר הביטחוני שימשה לכן גורם שהניע תמורות שלטוניות, מבניות ומוסדיות וחוללה שינויים בדפוסי הפיקוח על הכוח הצבאי של היישוב בתקופת המעבר עד הקמת המדינה.

לאחר שהשלים את התוכנית לשינויים המבניים וגיבש את המבנה השלטוני החדש, פנה בן־גוריון לממש את סמכויותיו הנרחבות בתחום הביטחון. הוא עשה זאת לא מתוך כוונה לעסוק בענייניו השוטפים של ארגון ההגנה, אלא בשל הצורך להכין את כוחו הצבאי של היישוב למלחמה בהתאם לראייתו ולהבנתו. הפעילות הזאת חייבה אותו לנקוט ארבעה צעדים הכרחיים - שבתנאים נורמליים ייתכן שחלק מהם היו אמורים להיות באחריות הפיקוד הצבאי הבכיר. הצעד הראשון היה הגדרת האויב שעימו יתמודד היישוב והמהלכים שנדרשו לבניית הכוח שיוכל לעשות זאת - בהתאם לאופי האתגר שאופיין על־ידו. הצעד הזה עורר את חמתו של הרמ"א גלילי. הוא הסתייג מעיקרי הערכת המצב של בן־גוריון שסוכמה במהלך הסמינר על משמעויותיה, מסקנותיה וההמלצות שנלוו אליהן בכל הנוגע למהות האיום הנשקף, הדרך להתמודד עימו, לבניין הכוח הצבאי ולהשלכות על ארגון ההגנה. בניגוד להערכתו של בן־גוריון, שלפיה צבאות ערב הסדירים יפלשו לשטח המדינה היהודית שתוקם מיד לאחר סיום המנדט, העריך גלילי שיפרצו מאורעות בהיקף רחב יותר מאלה שבהם התנסה היישוב בשנים 1936-1939. הוא סבר שעם היקף כזה של מאורעות יוכל הארגון להתמודד בהצלחה, ולכן אין כל צורך לבנות צבא סדיר במתכונת הבריגדה היהודית, כפי שמצא לנכון בן־גוריון. במלחמה מול צבאות ערב הסדירים נועד על־פי ראייתו של בן־גוריון לארגון ההגנה תפקיד משני בהגנת הארץ - כחיל מגן טריטוריאלי. גלילי, שחשש מפגיעה במעמד הארגון, התייחס למסקנות הערכת המצב שהוצגו בפני הפיקוד הבכיר של הארגון ביוני 1947 כגובלות בשיגעון. 

עברו חמישה חודשים עד שגלילי התיישר עם הקו שנקבע על־ידי בן־גוריון - דבר שאִפשר את תחילת בניין הכוח בהנהגתו של יגאל ידין החל מנובמבר 1947. ידין היה אחד הבודדים מבין בכירי הארגון שראה עין בעין עם בן־גוריון במהלך הסמינר את המאפיינים של המלחמה העתידה, אם כי הוציא לפועל בסופו של דבר תוכנית שונה לבניין הכוח מזו שגובשה על־ידי בן־גוריון. בן־גוריון העדיף לבנות את חיל התנופה (מושג מבית מדרשו בהתייחסו לצבא הסדיר שאמור להתמודד מול הצבאות הערביים הסדירים שיפלשו לשטח ארץ ישראל עם סיום המנדט), שנועד להדוף את ההתקפות של הצבאות הסדירים, במתכונת של צבא סדיר, שאמור היה להתבסס על גדודי הבריגדה היהודית ומשוחרריה ועל לוחמי הפלמ"ח. זאת, בהסתמך על ההערכה שיעמדו לרשותו כשנתיים להקמתו. בפועל, פרק הזמן התקצר משמעותית, והיה צורך לבנות את הכוח בתהליך מקוצר ושונה מזה שהוצע על־ידו - זאת תוך התבססות בעיקר על יחידות ארגון ההגנה.

לאחר שהצביע על העקרונות של בניין הכוח, נדרש בן־גוריון כצעד שני לעצב את עקרונות תפיסת ההפעלה של הכוח הצבאי של היישוב. קביעת מרכיביה של תפיסת ההפעלה התבססה על הערכת אופייה הצפוי של המלחמה, שייקבע על־ידי האופי של החלטת האו"ם שעמדה להתקבל. קבלת החלטה נוחה ליישוב אמורה הייתה להוביל לתוכנית שבמסגרתה תינתן הגנה לכל היישובים שייכללו בגבולות שיוצעו למדינה היהודית. אם לא תתקבל החלטה כזאת, יידרש היישוב להדוף כל התקפה ולהגן על כל יישוב בלי לקבוע מראש את גבולותיה הטריטוריאליים של המדינה לעתיד לבוא, וזאת תוך מספר מזערי של קורבנות. 

ב־15 בינואר 1948, כשישה שבועות לאחר קבלת החלטת החלוקה על־ידי עצרת האו"ם, ניסח בן־גוריון את העקרונות הבאים בנוגע למטרות המלחמה ולאופן ניהולה: "לא הגנה מקומית אלא ארצית, לא התגוננות סטאטית אלא דינמית, לא ביטחון הנקודות אלא ביטחון היישוב, התחבורה - ובקרוב ביטחון הארץ, הגבולות, העלייה, והעצמאות".10 המטרה של מלחמת העצמאות הייתה להכריע את צבאות ערב שהיו צפויים לפלוש לארץ. זו הייתה אפוא מלחמה על הגשמת הציונות ועל התנאים להבטיח אותה. אף שהיכולת ההגנתית של היישוב ברמה הארצית הייתה מוגבלת, הוטל עליו ללמוד את "המלאכה [...] [ו]אם נדע לְמה אנו נתבעים, נראה את הסכנה במלוא היקפה". באותה עת בן־גוריון קבע גם ששום יישוב יהודי שנכלל בשטח המדינה הערבית לא יפונה, כך שיוכל לשמש בסיס להרחבת שטחה של המדינה היהודית במהלך הלחימה. 11

הצורך בהכרעת הצבאות הערביים באמצעות מהלכים הגנתיים מובהקים נבע מן ההבנה שלא היה סביר שתהיה אפשרות לתכנן מהלכים התקפיים בהתחשב במצב של הכוח הצבאי בתחילת המלחמה. עם זאת, כשהבין כבר בשלב הלא סדיר של המלחמה שבמהלכים הגנתיים בלבד לא יושג המפנה הנדרש, דחף בן־גוריון לבצע מהלך התקפי בהיקף נרחב כמו במבצע "נחשון". ואכן, ההחלטה ליציאה למבצע הזה הייתה תוצאה ישירה של התערבותו. לאחר פגישה שקיים עם הפיקוד של ארגון ההגנה ב־31 במרס 1948 ניתנה הנחיה, שהייתה נקודת מפנה משמעותית עם המעבר ממגננה להתקפה. ההחלטה הזאת נכפתה על הפיקוד הבכיר של הארגון על־ידי בן־גוריון, "שהפעיל את סמכותו בתחום האופרטיבי בניגוד לדעת הדרג הצבאי המקצועי".12

הצעד השלישי שנקט בן־גוריון היה הגדרת היעד והמטרות שעל הכוח הצבאי להשיג בהתמודדות הצפויה. הצעד הזה נדרש בעקבות היחשפותו של בן־גוריון למגבלות של התכנון הצבאי הקיים ולהיעדר תוכניות מבצעיות שתאמו את הערכת המצב שלו בנוגע לאופייה של המלחמה הצפויה ולהשלכותיה המדיניות. מכיוון שעל־פי ראייתו המלחמה נועדה להשיג תכלית מדינית הוא סבר שנחוצה הגדרה ברורה של מטרותיה המדיניות ושנחוצה יכולת לתרגמן למטרות צבאיות שעל הצבא להשיג במלחמה. האחריות להגדרת המטרות המדיניות הייתה מנדט מובהק של ההנהגה המדינית בראשותו, ורק שלה. הגדרת המטרות הצבאיות אמורה להיות תוצר של דו־שיח מתמשך בין ההנהגה המדינית לפיקוד הצבאי הבכיר. חולשת האחרון הייתה הסיבה שבגינה התאפשר לבן־גוריון לדחוק "במטה הכללי לבצע מבצעים צבאיים, אשר חשיבותם המדינית הייתה להערכתו מכרעת, לנוכח חוות דעתם המקצועית של אנשי הצבא שאין השעה כשרה לכך מהבחינה הצבאית".13

בן־גוריון הצליח ליצור הלימה בין מטרות המלחמה המדיניות ובין מטרות המלחמה הצבאיות כבר בשלב הכנתה של תוכנית ד', שנועדה לאפשר את העמידה בפני הפלישה של צבאות ערב הסדירים לישראל. נוסף על השפעתו הישירה על תכנונה של תוכנית ד' ועל הוצאתה לפועל נדרשה כצעד רביעי מעורבותו הישירה של בן־גוריון בניהול ענייני המלחמה כבר בחלק הלא סדיר שלה - כפי שהדבר בא לידי ביטוי בהכנות למבצע נחשון. לטענתו, מעורבותו הרבה נבעה מחוסר מקצועיות ומהיעדר ניסיון מבצעי של בעלי התפקידים הבכירים בהגנה, וכן מחוסר ניסיונו ובמגבלותיו של המטה הכללי בניהול מערכה מורכבת ובהיקף נרחב. הכרת המערכת ומעורבות בפעולותיה היוותה מבחינתו תנאי להחלת מרוּת הדרג המדיני על הפיקוד הצבאי. בתוקף כך פעל בן־גוריון למנות קצינים ובעלי תפקידים בכירים שיביאו לידי ביטוי את תפיסתו־הוא בנוגע לניהול המלחמה. הפיקוד הצבאי הבכיר של ההגנה התקשה לקבל את התנהלותו של בן־גוריון, את התמורות שרצה לחולל במבנה הארגון שעמד להפוך לצבא סדיר, את השינויים שביקש להנהיג בהרכב הפיקוד ואת אופי יחסיו עם ההנהגה המדינית שהייתה מופקדת עליו ופיקחה על כל פעולותיו.

בדרך הזאת נטלה ההנהגה המדינית בראשות בן־גוריון על עצמה אחריות מלאה ופורמלית על ארגון ההגנה ועל הצבא הסדיר בהמשך. הדבר היה פועל יוצא של הצורך לקבל החלטות ברורות בנוגע למדיניות העתידית, שממנה התחייבה שורה ארוכה של הנחיות ביחס לבניית הכוח הצבאי, להכנתו, לתכנון תוכניות מבצעיות ולייצוב שרשרת פיקודית שתמלא את ההוראות של ההנהגה המדינית ללא ערעור כלשהו. מכאן נבע הצורך בחלוקת תפקידים ברורה בין הדרגים. ואולם, זו לא נשמרה תמיד בקפדנות - יותר מכול בשל התחושה של ההנהגה המדינית כי הדרג הפיקודי הבכיר אינו מסוגל להתמודד עם ההיקף והמורכבות של האתגרים שניצבו בפניו, לפחות בשלבים הראשונים של מלחמת העצמאות.

חברת ההגנה עם נשקה האישי, מרס 1948. צילום: לע"מ

סיכום

ככל שהתקרב מועד סיום המנדט והקמת המדינה היהודית על חלקהּ של ארץ־ ישראל המערבית אימצה ההנהגה, כאמור, דפוסי התנהלות פורמליים של מדינה ריבונית, שהיה בהם כדי לסייע להכנות הנדרשות למלחמה. על הרקע הזה, מתוך כוונה ליצור הבחנה ברורה בין הפיקוח הפוליטי החלקי והמוגבל על גורם הכוח הצבאי, שהיה קיים קודם לכן, ובין כינונם של דפוסי פיקוח שונים לחלוטין על־ידי בן־גוריון, נעשה שימוש במונח חלישה על דפוסיה הקשוחים והבלתי מתפשרים.

בן־גוריון פעל להטמעתם של הדפוסים האלה עם הירתמותו המלאה לנשיאה בנטל ביטחון היישוב שלפי הערכתו יימצא בסכנה קיומית עם סיומו של המנדט הבריטי. החלישה במתכונת שהונהגה על־ידי בן־גוריון התאפשרה בשל מצב החירום, אך ההצדקה לשימוש בה נבעה מהיותה ערך מכונן בתהליך עיצוב היחסים בין הדרג המדיני והדרג הצבאי, לקראת הקמת המדינה ובשלבים הראשונים שלאחר הקמתה, תוך כדי מלחמה. החלישה, על־פי ראייתו של בן־גוריון, הייתה יותר מהשתתפות של ההנהגה המדינית בראשותו בקביעת המדיניות הצבאית - משמעותה הייתה מעורבות טוטלית של הדרג המדיני, כולל בזמן אמת, בכל מרכיביה של העשייה הצבאית והמלחמתית, זאת מתוך כוונה שתשרת את הראייה המדינית ללא חריגה וסטייה כלשהן. היכולת להכתיב למערכת הצבאית החלטות שהיו לעיתים בניגוד לשיקוליה המקצועיים ולדרכי הפעולה שהוצעו מטעמה הייתה תנאי הכרחי, על־פי ראייתו, להנהגה מושכלת של המערכת הצבאית בתנאים שהיו קיימים באותה עת.

החלישה, על־פי בן־גוריון, ביטאה אפוא שינוי מובהק בנוגע לדפוסי הפיקוח הפוליטי שהתקיימו עד אותה עת. לראשונה באה לידי ביטוי ראייה כוללת ורב־תחומית, שהשפיעה על הַכוונת הדרג הצבאי על־ידי הדרג המדיני. באופן הזה שולבה החשיבה המדינית בחשיבה הצבאית בתהליך קבלת ההחלטות בנוגע לבניין הכוח הצבאי, לאופן השימוש בו ולפיקוח עליו. בדרך הזאת הושגה נקודת איזון חדשה שאפשרה בתנאים החדשים שנוצרו את קיומה של החלישה. השגת האיזון בתנאים האלה חייבה את בן־גוריון לרתום את ההנהגה הפוליטית לשתף עימו פעולה מכיוון שכמה גורמים בה התקשו להבין את התמורות הנדרשות במעבר מיישוב למדינה - זאת במטרה להכפיף למרותו המוחלטת את הפיקוד הבכיר של ארגון ההגנה.

גם בקרב הפיקוד הצבאי נתקלו הכוונות האלה בהתנגדות חזיתית במהלך הניסיונות הראשוניים ליישמן. הפיקוד הבכיר התנגד לניסיונותיו של בןֽ־גוריון לפעול על־פי תפיסתו ויצא נגדו פעמיים בריש גלֵי. בפעם הראשונה - עם ביטול תפקיד הרמ"א והעברת גלילי מתפקידו ב־3 במאי 1948, ובפעם השנייה - כאשר בן־גוריון הציע בהפוגה הראשונה רשימת מינויים שעל־פיה בפיקוד הבכיר יחליפו יוצאי הבריגדה היהודית את יוצאי ארגון ההגנה. בשני המקרים נאלץ בן־גוריון לקבל חלק מתכתיבי הפיקוד הצבאי כדי לא לפגוע במאמץ המלחמתי הכולל. למרות זאת, לא נפגמה אחיזתו במכונת המלחמה הצבאית, והיא אף התחזקה לאחר סיום עבודתה של ועדת שרים בראשותו של שר הפנים יצחק גרינבוים שניסתה להגביל את סמכויותיו הרבות של בן־גוריון.

מכלול הפעילויות שנקט בן־גוריון, מבטאות את הניסיון המודע שלו להתמודד עם אחד המבחנים הבולטים של חברה דמוקרטית - הטיפול בסוגיית הפיקוח על גורמי הכוח הצבאיים הנתונים למרוּת ההנהגה המדינית. ההנהגה המדינית של היישוב בראשותו הצליחה - בהיעדר תשתית פורמלית ועל רקע מצב חירום ביטחוני - לגבש דפוסי פיקוח יעילים שסייעו לה להתייצב בפני אתגר קיומי מבחוץ, ולבסס מערכת שלטונית דמוקרטית מבית, בעלת יכולת פיקוח מלאה ומוחלטת על עשייתו של הכוח הצבאי ועל הכוונתו בהתאם למדיניותה. שילוב של מהלכים במערכת הפוליטית עם מהלכים בתוך המערכת הצבאית, ששינתה בהדרגה את פניה - ממערכת מיליציונית למערכת של צבא סדיר - אִפשר להנהגה המדינית, לראשונה בתולדות היישוב, לקבוע מדיניות, לתאם ולהכווין את ההכנות המדיניות והצבאיות גם יחד. בן־גוריון, שהיה מודע למורכבוּת השעה, עשה אפוא שימוש גם במוסדות של המערכת הפוליטית הדמוקרטית, שזה עתה הוקמו, לצורך הכפפתו המלאה של תחום הביטחון אליו - גם במחיר של ויתור חלקי על כללי המשחק הדמוקרטיים.

חשש שלא הוסתר, ואף הובע בפומבי, ליווה את ריכוז העוצמה בידי בן־גוריון. החשש הזה נבע הן מניתוח אירועים קודמים שבהם הואשם בן־גוריון בשימוש חריג בסמכויותיו הפורמליות והן מהאפשרות של פגיעה בכללי המשחק הדמוקרטי שהחלו להתעצב לקראת המלחמה. זאת, בשל השינוי הדרסטי שחל בהם במעבר לריכוז סמכויות נרחב בידיו של בן־גוריון במצב החירום. החשש הזה גבר לנוכח ניסיונו של בן־גוריון להתנער מכל בקרה על מעשיו כמפקח על הצבא ולנוכח סירובו המתמשך לשתף בפיקוח הזה חלק מן המוסדות החדשים שזה היה תפקידם.

* "מערכות הגנה - מאה שנים לארגון ההגנה" הוא מיזם משותף ל"מערכות" - בית התוכן המקצועי של צה"ל לצבא ולביטחון לאומי, לארגון חברי ההגנה וליחידת המוזאונים והמורשת של משרד הביטחון. עורך ראשי: תא"ל (מיל') ד"ר אפרים לפיד. הנתונים, הדעות והתפיסות הכלולים במאמרים הם באחריות הכותבים.

חברי ההגנה מתאמנים במחנה יונה בתל־אביב, פברואר 1948. צילום: לע"מ