בין הצפון והדרום: המתח בין הזירות בעיצוב מדיניות הביטחון הלאומי של ישראל

המתח בין הזירות השונות ליווה את מקבלי ההחלטות בישראל בצמתים ביטחוניים בעבר, ואקטואלי גם בימים אלה. מצד אחד עומדים אתגרי הביטחון באיראן ובזירה הצפונית, ומצד אחר חוסר היציבות בזירה הפנימית הפלסטינית. מאמר זה יעסוק בתהליך עיצוב מדיניות הביטחון הלאומי בישראל, תוך הדגשת המתחים בעיצובה והכרעה ביניהם, באמצעות ניתוח מקרה הבוחן של מדיניות הביטחון הישראלית בשנים 2017 ־ 2018. כמו כן ינסה המאמר לשפוך אור על תהליכי התכנון ועל ההיבטים הבירוקרטיים בגיבוש מדיניות ביטחון לאומי וקבלת החלטות ברמה האסטרטגית בישראל.

האתגרים הביטחוניים של ישראל בשנים 2017 ־ 2018

השלב הראשון בגיבוש המלצה למדיניות ביטחון לאומי בצה"ל הוא תיאור המציאות כהווייתה, כשלרוב אמונים על כך אמ"ן וקהילת המודיעין כולה. כדי להבין את האתגרים הביטחוניים שעמדו בפני ישראל בשנים 2017 ־ 2018 , ראוי להזכיר את המעצבים המרכזיים של מדיניות הביטחון הישראלית בעשור שקדם לכך (2006 ־ 2016), עשור שבו נלחמה ישראל בלבנון ובשלוש מערכות ברצועת עזה. האתגרים המבצעיים המרכזיים שעמדו בפני צה"ל במערכות אלו, ונותרו כאלו בהגדרתם גם לאחר מכן, הם הרחבת יכולות הירי התלול מסלול (תמ"ס) ויכולת המנהור ההתקפי בחזית רצועת עזה, שנחשפה בעוצמתה במבצע "צוק איתן" 1. הפערים בהיערכות צה"ל לאיום זה אף זכו להתייחסות מיוחדת בדוח של מבקר המדינה 2.

ב־2015 חלה תפנית אסטרטגית באזור עם חתימת הסכם הגרעין (JCPOA). במסגרת ההסכם הסכימה איראן להסיר את מאגר האורניום המועשר בדרגה בינונית שלה, להפחית את מאגר האורניום מועשר בדרגה נמוכה שלה ב־ 98% , ולצמצם בשני שלישים את מספר הצנטריפוגות שברשותה ל־ 15 שנים. בנוסף, התחייבה איראן שלא להעשיר אורניום מעבר לרמה של 3.67%, וכן לא לבנות מתקני העשרה או כורי מים כבדים למשך 15 שנים 3.

חתימת ההסכם האיצה מספר תהליכים. מחד, פיתוח יכולת הגרעין למטרות צבאיות בידי איראן נבלם. מאידך, ההקלות הכלכליות על איראן שהתווספו לטלטלה האזורית, אפשרו למשטר האיראני לקדם את היעד השני בחזונם – השגת הגמוניה במזרח התיכון, שבאה לידי ביטוי בהגברת ההתבססות האיראנית בעיראק, בסוריה, בתימן וברצועת עזה. לצד זאת, התפנית אפשרה לצה"ל ולמערכת הביטחון כולה להסיט משאבים כדי לטפל באיומים שהיו בסדר עדיפות נמוך יותר, היות והמשאבים העיקריים של קהיליית המודיעין ושל צה"ל התמקדו כולם באיום הגרעין האיראני.

הזירה הצפונית – סוריה ולבנון

איראן היא ראשית הצירים לכל המגמות השליליות באזור. בחזונו של המשטר האיראני עומדות שלוש מטרות מרכזיות: שימור השלטון וקידום מדינה חזקה מבחינה כלכלית ורעיונית; השגת הגמוניה אזורית, כשבליבת הרעיון הבסת מדינת ישראל; פיתוח נשק גרעיני כתעודת הביטוח של השלטון והמדינה. בשנים 2017 ־ 2018 לא התמודדה ישראל עם הפעלת כוח יזומה משמעותית נגדה בזירה הצפונית. עם זאת, התהוו שלושה איומים בעלי פוטנציאל איום חמור מאוד על מדינת ישראל בעתיד:

* התבססות צבאית של איראן וחזבאללה בסוריה, במטרה לייצר רצף טריטוריאלי מאיראן ללבנון, ולבנות חזית נוספת נגד ישראל;

* תוכנית ההתקפה של חזבאללה מלבנון, שכללה מבצוע של יכולת מנהור התקפי לחצייה נסתרת של הגבול;

* מאמצי ההתעצמות של חזבאללה בנשק מתקדם, ובפרט בפרויקט לייצור ולהסבת נשק תלול מסלול מדויק בשטח לבנון.

לצד אלה, ניתן לסמן איום נוסף, חמור פחות, והוא השתלטות דאעש וג'בהת אל־נצרה על אזור אגן אל־ירמוך בסוריה, במשולש הגבולות עם ירדן וישראל. מאמץ ההתבססות הצבאית בסוריה היה משותף לכוח קֻדס ולחזבאללה, ונוהל באופן אישי על־ידי מפקד כוח קדס דאז, גנרל קאסם סֻלימאני. ב־ 2017 חלה האצה במאמץ זה, אשר באה לידי ביטוי בהקמת בסיסים, העתקת כוחות בדמות מיליציות שיעיות ופעילי חזבאללה, הקמת תשתיות טרור, העברת יכולות צבאיות מתקדמות לשטח סוריה ואף בהפעלת כוח ישירה נגד ישראל.

דוגמאות מייצגות ניתן למצוא בבסיס האיראני שהוקם באל־כִסווה, דרומית־מערבית לדמשק, שנחשף על־ידי רשת BBC בדצמבר 2017 והותקף בהמשך על־ידי צה"ל; 4 מטוס ללא טייס איראני שניסה לחדור לשטח ישראל בפברואר 2018 , ויורט באמצעות מסוק קרב של צה"ל; 5 ירי תמ"ס נרחב משטח סוריה לעבר יישובי רמת הגולן במאי אותה שנה, שבעקבותיו יצא צה"ל למבצע "בית הקלפים" – תקיפה אווירית רחבת היקף של יעדים איראנים בשטח סוריה; 6 והקמת יחידת "תיק הגולן" של חזבאללה ב־ 2018 – תשתית טרור של הארגון בגולן הסורי 7 שייעודה לתקוף את ישראל מגבול סוריה. 8

ב־ 2011 חל שינוי בתפיסת המלחמה של חזבאללה. הארגון פרסם מצגת שכותרתה "הגליל: מקום העימות הבא עם האויב", ובה מפורטת תוכנית מבצעית לכיבוש קרקעי של הגליל. 9 בספטמבר 2012 , נשא מזכ"ל הארגון, חסן נצראללה, דברים וטען: "בעימות הבא לא אסתפק בפעולות כפי שנקטנו בעבר, אלא אתן ללוחמיי פקודה לכבוש את הגליל". 10 התפיסה פותחה בארגון בשנים האחרונות, כאשר הרעיון המרכזי הוא להחדיר כוחות לוחמים רבים לשטח ישראל, על הקרקע ובמנהרות התקפיות, במטרה להשתלט על יישובים ובסיסים צבאיים. 11 כחלק מתפיסה זו, היה המנהור ההתקפי יכולת הדגל של הארגון, מרכיב ההפתעה בתוכנית ההתקפה כולה והיכולת הסודית ביותר, שנועדה להקנות לחזבאללה ניצחון שווה ערך לניצחונו של צלאח א־דין על הצלבנים. 12

12 חזבאללה השקיע רבות בבניית היכולת, תוך הקפדה על חשיפתה למתי מעט. מפקד פיקוד הצפון בשנים 2017 ־ 2019, אלוף יואל סטריק, אמר שהשימוש במנהרות נועד לטלטל את תושבי הצפון באמצעות החדרה חשאית של מאות לוחמי קומנדו, ולהשתלט (ולו באופן זמני) על יישוב, בסיס או דרך ראשית, כדי להשיג תמונת ניצחון. 13

תוכנית ההתקפה של חזבאללה

ההתהוות הבאה בזירה הייתה התעצמות חזבאללה בנשק מתקדם, ובפרט בפרויקט לייצור ולהסבת נשק תמ"ס מדויק בשטח לבנון. בשנים 2013 ־ 2015 החלה איראן בניסיונות להעברת טילים מדויקים ונשק מתקדם נוסף לידי חזבאללה בלבנון. 14 זאת, לנוכח הפער ביכולת התקיפה המדויקת של חזבאללה בהשוואה לישראל, ותחת מעטה מלחמת האזרחים בשטח סוריה. מרבית הניסיונות האלו סוכלו על־ידי תקיפות שיוחסו לישראל, וחזבאללה נכשל בהשגת יעדיו בתוכנית דיוק הטילים. לאור זאת, שינו ב־ 2016 כוח קדס וחזבאללה דפוס הפעולה – העברה של רכיבי דיוק והכוונה מאיראן ורקטות מהמכון למחקרים מדעיים "סרס" בסוריה, והסבתם לטילים מדויקים על אדמת לבנון, כאשר העברת החומרים התבצעה בשלושה צירים – אווירי, יבשתי וימי. 15

האתגר האחרון בזירה הצפונית, שכאמור נתפס חמור פחות, היה השתלטות דאעש וג'בהת אל־נצרה על אזור אגן א־ירמוך בסוריה, במשולש הגבולות עם ירדן וישראל. 16

בקיץ 2014 , על רקע ההכרזה בדבר הקמת הח'ליפות האסלאמית, מעשי הטבח וההוצאות להורג המתוקשרות והגידול המשמעותי שחל בהצטרפות לשורות הארגון, השתנתה המדיניות האמריקנית. 17 למעשה, ארצות־הברית עברה מהערכת חסר של הארגון – לדמוניזציה ולהצגתו כאיום אזורי ובין־לאומי. המענה האמריקני החל בתגובות נקודתיות, והתרחב עד לכדי הקמתה של קואליציה בין־לאומית שהורכבה ממדינות מערביות וערביות. מנקודת מבטה של ישראל התרחבות התופעה, ובפרט התייצבות הארגון בגבול רמת הגולן וסיני, כללה כמה סיכונים ואיומים: פוטנציאל להפיכת רמת הגולן וחצי האי סיני לחזיתות טרור פעילות; סיוע של דאעש להתארגנויות ג'האדיסטיות במדינות הגובלות בישראל; ביצוע פיגועי טרור בשטח ישראל ונגד יעדים ישראליים ויהודיים ברחבי העולם; הרחבת שיתוף הפעולה בין ארצות־הברית ומדינות הקואליציה לאיראן נגד אויב משותף, שעלול היה לפגוע באינטרסים חיוניים של ישראל (למשל, ויתורים לאיראן בנושא הגרעיני) ולחזק את השפעתה של איראן בסוריה ובעיראק; ערעור יציבות ירדן וסעודיה. 18

מפת השליטה בסוריה בשנת 2017

חזית רצועת עזה

ב־ 2018 חלה הידרדרות במציאות הביטחונית ברצועת עזה, לאחר כשלוש שנים וחצי של שקט יחסי מסיומו של מבצע "צוק איתן". חמאס הובילה את השינוי בשטח, בכך שאימצה מדיניות של "אלימות מבוקרת" ברצועה. עיקרה – הפעלת לחצים מבוקרים על ישראל כדי לקדם את מטרותיה, בדגש על הקלת המצוקה הכלכלית שנבעה מהגברת הסנקציות של הרשות הפלסטינית, תוך הימנעות מעימות צבאי נרחב שלא היה לה עניין בו. במסגרת מדיניות "האלימות המבוקרת", היו נחושים בחמאס לקבוע את כללי המשחק מול ישראל, ולהכתיב לה את העיתוי, את האופי ואת אופן הסיום של סבבי ההסלמה. 19

הדגמת השינוי במציאות הביטחונית באמצעות היקפי הירי התלול מסלול [20]

המחולל המרכזי שבאמצעותו הובילה חמאס את מדיניותה היה טרור עממי, שבא לידי ביטוי בהפרות סדר המוניות במרחב הגדר במסגרת "צעדות השיבה". 21

כלפי חוץ הוצגו הצעדות כפעילות עממית בלתי אלימה, אולם בפועל הפעילות כללה אלימות חסרת תקדים כמו הצתת צמיגים, יידוי אבנים ובקבוקי תבערה לעבר כוחות צה"ל, חבלה בתשתיות ביטחוניות, חדירה לשטח הארץ ופגיעה בריבונות. רכיב נוסף כלל הצתה וחבלה בשטח ישראל באמצעות עפיפוני תבערה ובלוני נפץ. 22

במהלך 2018 נשרפו עשרות אלפי דונמים של שטחים חקלאיים, שטחים פתוחים, יערות ושמורות טבע. מעבר לנזק הכלכלי, השימוש באמצעי זה גרם לשיבוש שגרת חייהם של תושבי עוטף עזה. עם זאת, לא נגרמו אבדות בנפש. 23

חמאס וגא"פ (ג'האד אסלאמי פלסטיני) השתמשו גם בטרור צבאי, ושילבו אותו בתוך הטרור העממי. בתוך כך, חלה עלייה חדה בהיקף האלימות שכללה פיגועי גבול באמצעות ירי והשלכת רימונים לעבר כוחות צה"ל, הנחת מטענים לאורך המכשול, חדירת מחבלים לשטח הארץ ועוד. אלה הגבירו את הנפיצות הקיימת בשטח, והובילו לגלי הסלמה – כשבעה סבבי לחימה בשנת 2018 , שכללו ירי תמ"ס נרחב לעבר ישראל (המספר השנתי הגבוה ביותר בעשור האחרון למעט מבצע "צוק איתן"). במהלך פעילויות הטרור ב־ 2018 נהרג אזרח אחד ונפצעו 34; בקרב כוחות הביטחון היו שני הרוגים ו־ 17 פצועים. 24

24 בחמאס הגיעו לשני הישגים מרכזיים: ערעור תחושת הביטחון של תושבי הדרום, ויישובי עוטף עזה בפרט, והשפעה על דעת הקהל בישראל. מנגד, ראוי לציין כי חמאס לא הגיעו להישגים מובהקים בהיקף הנפגעים בנפש, בהשוואה לתקופות לחימה אחרות בחזית זו. זאת, נוכח פעילות צה"ל באזור ששמרה על החיכוך במרחב הגבול בלבד, והאפקטיביות המבצעית של מערכת "כיפת ברזל" בהגנה מפני ירי התמ"ס. לצד מגמות שליליות אלה, הוסר ב־ 2017 ־ 2018 איום המנהור ההתקפי כמעט במלואו, לאחר השמדת 19 מנהרות בידי צה"ל והשלמת חלקים נבחרים ממכשול "זוהר דרומי". 25

הפגיעה במנהרות הייתה מכה כואבת, צבאית, מורלית ותדמיתית, לחמאס ולארגוני הטרור ברצועה, היות והן נתפסו בעיניהם פרויקט אסטרטגי שבבנייתו הושקעו מאמצים ומשאבים רבים (כסף, מלט, כוח אדם). 26

מדיניות הביטחון הלאומי של ישראל בשנים 2017 ־ 2018

אלוף (מיל') ישראל טל הגדיר את הביטחון הלאומי: "הבטחת קיום האומה והגנה על האינטרסים החיוניים שלה". הקיום הוא הנושא המרכזי של הביטחון, ומהווה ערך אובייקטיבי לכל האומות. האינטרסים החיוניים הם יסוד סובייקטיבי־ערכי במכלול המטרות הלאומיות, והם מרכיבים ייחודיים לכל אומה ולכל משטר ונגזרים מגורמי הרקע של המדינה: תרבות פוליטית, אידיאולוגיה שולטת, מסורת, תנאים, שאיפות ונסיבות. 27 תפיסת הביטחון היא התוכנית הלאומית הבסיסית
והקבועה של הכוננות, ההיערכות והמלחמה להגנה על הקיום הלאומי של המדינה. 28 הרי שמדובר בתוכנית בעלת ראייה רחבה ומעמיקה, שאינה מתבססת על המרכיב הצבאי הצר בלבד, ונשענת על הנתונים הגיאופוליטיים והאסטרטגים הבסיסיים הקבועים. כדי לנתח את מערכת השיקולים בגיבוש מדיניות ביטחון לאומי בישראל, יש להבין את המורכבות הייחודית לה: 29

ראשית, לישראל אין תפיסת ביטחון או אסטרטגיית ביטחון לאומי. למעשה, מסמך יסוד יחידי הקיים בהקשר זה הוא מסמך אסטרטגית צה"ל שנכתב והופץ ב־ 2015 , ועודכן 3 שנים לאחר מכן. רבים טועים לחשוב שראש הממשלה הראשון, דוד בן־גוריון, כתב תפיסת ביטחון לאומי ב־ 1953, אולם אין זה מדויק. למעשה, בן־גוריון כתב את מסמך " 18 הנקודות" המגדיר עקרונות שונים בתחום הביטחון, אך אינו מהווה תפיסת ביטחון לאומי סדורה.

שנית, חוק יסוד צה"ל. בהתאם לאמור בחוק, הרמטכ"ל כפוף לשר הביטחון אך נתון למרות הממשלה.30 מתוך כך, הוא רשאי לחלוק על עמדת שר הביטחון ולהציג את עמדתו בפני הממשלה. 31 זאת ועוד, הרמטכ"ל מחזיק במעמד ייחודי בהשוואה למקביליו בעולם. הוא מוגדר כמפקד הצבא, מפקד המערכה והיועץ הצבאי הבכיר לממשלה 32

לשם השוואה, לפי המבנה המוסדי בארצות־הברית נשיא המדינה הוא מפקד הכוחות המזוינים, וסמכותו מקבילה לממשלה בישראל. יו"ר המטות המשולבים הוא היועץ הצבאי הבכיר, אך אינו חלק משרשרת הפיקוד, ומזכיר ההגנה מפעיל את הכוח ישירות מול מפקדי הפיקודים. 33

המבנה הייחודי של המערכת בישראל הוביל לכך שרבים מראשי הממשלה בחרו לכהן גם כשרי ביטחון, ובכך גישרו על המתח. 34 ראוי לציין שבמהלך התקופה הנחקרת, פער זה אף התעצם שעה ששר הביטחון השתייך למפלגה שונה מזו של ראש הממשלה.

שלישית, אופן גיבוש מדיניות הביטחון הלאומי. על אף שהקבינט המדיני־ביטחוני קובע מדיניות זאת בשם הממשלה, במרבית המקרים מערכת הביטחון וצה"ל בפרט הם אלה שמגבשים את המדיניות ומביאים אותה לאישור. 35 כלומר, המדיניות אמנם נקבעת "מלמעלה", אך בפועל מתעצבת "מלמטה".

ולבסוף, פערי ידע של שרים בקבינט המדיני־ביטחוני, בשל מגבלה בחשיפה למידע מסווג או לאור היעדר ניסיון קודם. 36

המסגרת האסטרטגית

השלב השני בגיבוש המלצה למדיניות ביטחון לאומי בצה"ל הוא החלטה על האינטרסים הביטחוניים, "המצב הרצוי", שמהווים את לב המדיניות. האינטרסים הביטחוניים של ישראל בזירה הצפון־מזרחית ב־2017־2018 היו: מניעת יכולת גרעין למטרות צבאיות בידי איראן; מניעת ההתבססות הצבאית האיראנית בסוריה; הסרת איום המנהור ההתקפי בגבול לבנון; מניעת התעצמות חזבאללה בנשק מתקדם, ובנשק מדויק בפרט; הרחקת איום דאעש מגבול רמת הגולן; ולצד כל אלו, שימור המציאות הביטחונית בגבולות של יישובי הגליל ורמת הגולן, בלי להפוך אותן לחזיתות פעילות. האינטרסים הביטחוניים של ישראל בזירה הפלסטינית, רצועת עזה ויהודה ושומרון, היות וקיימת זיקה בין שתי החזיתות, היו: שיפור המציאות הביטחונית, הביטחון ותחושת הביטחון; הפסקת פעולות הטרור לסוגיהן (ירי תמ"ס, פיגועים על הגבול, טרור האש והפרות הסדר ההמוניות); הסרת איום המנהור ההתקפי בגבול רצועת עזה; מניעת התעצמות חמאס וארגוני הטרור ברצועה; השבת השבויים והנעדרים; שימור חמאס כריבון ברצועת עזה מוחלש ומורתע; שימור מעמד הרשות הפלסטינית והתיאום הביטחוני עימה ביהודה ושומרון; מניעת קריסה הומניטרית ברצועה. ניתן לראות כי יש מתחים רבים בכל חזית בפני עצמה, וכן בין חזית אחת לשנייה. השלב השלישי בגיבוש המלצה למדיניות ביטחון לאומי הוא ניתוח הבעיה האסטרטגית: הפער בין האינטרסים הביטחוניים – "המצב הרצוי", ובין המציאות הקיימת. הבעיה האסטרטגית שעמדה בפני מקבלי ההחלטות הייתה התהוותם של איומים ביטחוניים בעלי פוטנציאל חמור בזירה הצפונית, כאשר מקבלי ההחלטות רצו למנוע מציאות אסטרטגית בלתי נסבלת בעתיד. מנגד, הידרדרות במציאות הביטחונית בחזית רצועת עזה לאחר שלוש שנים וחצי של שקט יחסי, שמקבלי ההחלטות רצו להשיב לקדמותה.

השלב הרביעי בתהליך גיבוש מדיניות ביטחון לאומי בצה"ל הוא הצבת חלופות למדיניות, ועמידה על החלופה המשרתת את קידום האינטרסים הביטחוניים באופן מיטבי. כמו כן יש לבחון את הביטוי האופרטיבי של כל חלופה למדיניות, האם וכיצד ניתן לתרגם אותה בכלים דיפלומטיים, תודעתיים, מבצעיים או כלכליים, כדי לוודא כי ביכולתנו לתרגם את המדיניות למערכת של פעולות. שלוש חלופות מרכזיות עמדו בפני מקבלי ההחלטות עת גיבשו את מדיניות הביטחון: 

ישראל תפעל לקידום האינטרסים הביטחוניים שהוצגו בזירה הצפונית ובחזית רצועת עזה במקביל. המשמעות האופרטיבית של חלופה זו היא כי יש לצאת למערכה יזומה ברצועת עזה, לצד הרחבת המב"ם (המערכה שבין המלחמות) למניעת האיומים שהוצגו בסוריה ובלבנון. חלופה זו נפסלה על־ ידי כל מקבלי ההחלטות, נוכח הסיכון להידרדרות למלחמה בשתי חזיתות במקביל, על כלל המשמעויות הנובעות מכך. צה"ל אמנם בנוי וערוך להילחם בכמה חזיתות, 37

אך תרחיש כזה זו אינו רצוי בתכנון לאור האתגר בריכוז המאמץ הצבאי, חלוקת המשאבים הלאומיים, הקשב המדיני ועוד. יש לרכז מאמץ להשבת המציאות הביטחונית ברצועת עזה לקדמותה, ולאחר מכן הרחבת המב"ם בזירה הצפונית. בראייתו של שר הביטחון שקידם את החלופה הזאת, הטיפול באיומים הביטחוניים בחזית רצועת עזה היה דחוף יותר, ולשיטתו, הסרתם גם תשרת את האינטרסים הביטחוניים הרחבים של ישראל באופן טוב יותר. 38

הביטוי האופרטיבי של חלופה זאת הוא יציאה למערכה יזומה ברצועת עזה, והמשך פעילות נגד ההתבססות הצבאית האיראנית בסוריה, תוך ניהול סיכונים שמרני יותר. במצב דברים זה, הרחבת המב"ם בזירה הצפונית, בדגש על יציאה למבצע "מגן צפוני", תתאפשר רק לאחר הסדרת המציאות הביטחונית ברצועה.

יש לרכז מאמץ להסרה ולצמצום איומים בצפון, תוך הפעלת כוח מדודה וקידום הסדרה בחזית רצועת עזה. החלופה השלישית, שקודמה על־ידי הרמטכ"ל ונבחרה על־ידי הקבינט, כללה הרחבה של המב"ם בחזית סוריה ויציאה למבצע "מגן צפוני" בחזית לבנון. ברצועת עזה כללה החלופה קידום מהלכים להסדרה זמנית עם חמאס, תוך נטילת סיכונים מוגבלת בהפעלת הכוח למימוש האינטרסים שהוצגו, כדי להימנע מהידרדרות להסלמה רחבה שתפגע במערכה שנוהלה נגד איראן בזירה הצפונית.

מערכת השיקולים בגיבוש מדיניות הביטחון הלאומי

תהליך קבלת ההחלטות ברמה האסטרטגית ככלל, ובגיבוש מדיניות ביטחון לאומי בפרט, טומן בחובו הכרעה בין מתחים מנוגדים:

המתח בין התועלת ובין הסיכונים. למשל, החלופה של פעולה במקביל בזירה הצפונית ובחזית רצועת עזה, מקדמת לכאורה את האינטרסים הביטחוניים באופן מיטבי. מנגד, היא מייצרת סיכונים גדולים למערכה בשתי זירות. המתח אף בא לידי ביטוי בכל אחת מן הזירות עצמן. לדוגמה, בזירה הצפונית התועלת הצפויה מהגברת הפעילות במב"ם עשויה לקדם את מרבית האינטרסים הביטחוניים באופן הטוב ביותר. עם זאת, הגברת הפעילות מאמירה את הסיכונים בשינוי המציאות הביטחונית בגבולות, בניגוד לאינטרסים, וכך גם בחזית רצועת עזה

תא"ל עמית סער, קצין בכיר באגף המודיעין, טען כי הא־סימטריה הקיימת בין ישראל ואויביה מגבירה את הסיכונים להסלמה (מסיבות שונות), גם במצבים שבהם שני הצדדים אינם מעוניינים בכך. 39 סער הדגים את טענתו באמצעות מקרי הבוחן של מלחמת לבנון השנייה ומבצע "צוק איתן". במצב דברים זה, מקבלי ההחלטות נדרשים לקבל החלטות בסביבה של חוסר ודאות, ולכן חייבים לנהג את המתח באופן מחושב. זאת ועוד, המתח בין התועלת ובין הסיכונים מקבל ביטוי אף בתכנון אופן הפעולה של הפעילות המבצעית. לדוגמה, במבצע "מגן צפוני" אחד השיקולים המרכזיים בקבלת ההחלטה על דרך הפעולה היה האופן שבו יש לממש את היעדים הביטחוניים שהוגדרו. כך שבהיבט אחד איום המנהור ההתקפי יוסר, ומנגד, תישמר המציאות הביטחונית בחזית לבנון

המתח בין האיום החמור ובין האיום המיידי. מחד גיסא, קיים איום מיידי שפוגע בביטחון ובתחושת הביטחון בדרום הארץ וביישובי עוטף עזה בפרט. מאידך גיסא, בזירה הצפונית כמעט לא הופעל כוח ישיר על ישראל, אך נוצרו איומים בעלי פוטנציאל חמור מאוד בעתיד.

המתח בין דעת הקהל ובין חומרת האיום. דעת הקהל בישראל היא מרכיב בעל השפעה רבה על מקבלי ההחלטות ככלל, ועל הדרג המדיני בפרט – בהיותו נבחר על־ידי הציבור ומקבל החלטות גם על בסיס שיקולים פוליטיים. עקב כך נוצרת הטיה מובנית בתהליך קבלת ההחלטות של הקבינט המדיני־ביטחוני.

ניתן לדמות את אתגרי הביטחון של ישראל לקרחון גדול, כאשר מה שנגלה לציבור הוא רק קצה הקרחון, והיתר נסתר מעיניו. 40 למשל, בשנים 2017 ־ 2018 נחשף הציבור בעיקר לאתגרים הביטחוניים בחזית רצועת עזה, אולם האתגרים בזירה הצפון־מזרחית והפעילות הרבה של צה"ל במב"ם נגד אתגרים אלה, אינם ידועים כלל לציבור. 

המתח בין הצורך והיכולת. ניתן לטעון כי היה צורך אמיתי לפעול במקביל בזירה הצפונית וברצועת עזה. ואולם, פעולה מקבילה מותחת את יכולות צה"ל ומערכת הביטחון, ונראה כי לא רצוי לפעול באופן שכזה אם אפשר להימנע מכך. דוגמה נוספת למתח האמור היא הצורך המיידי להסרת איום המנהור ההתקפי בזירות השונות, כבר ב־ 2015 . עם זאת, היכולת המודיעינית־מבצעית הגיעה לידי הבשלה רק בשלב מאוחר יותר – ברצועת עזה ב־ 2017 ובלבנון ב־ 2018.

המתח בין ההזדמנות ובין הערכיות. כלומר, בין ההזדמנות המבצעית לבין התועלת הצפויה לקידום האינטרסים הביטחוניים. כך למשל, גם אם מקבלים את העמדה לפיה השבת המציאות בחזית רצועת עזה חשובה יותר מהמענה לאיומים בזירה הצפונית, קיים מתח בין ההזדמנות לפעול בשטח סוריה ואיום המנהור ההתקפי בלבנון. בסוריה נוצר חלון פעולה נוכח מלחמת האזרחים. בלבנון, ההזדמנות שנוצרה לאור ההצלחות בהתמודדות עם איום תת־הקרקע ברצועת עזה, ההתכנסות של המודיעין והטכנולוגיה והמצב הגיאופוליטי של לבנון וחזבאללה, שיצרו תנאים מיטביים להצלחת מבצע "מגן צפוני".

המתח בין הפעלה ובין בניין כוח. ישראל, וצה"ל בפרט, נמצאים במתח מתמיד בין המענה לאיומים השוטפים ובין מוכנות צה"ל למלחמה כוללת. מתח זה בא לידי ביטוי בכל היבטי בניין הכוח של צה"ל, ובדגש על המלאים, האימונים וחשיפה של שיטות פעולה. דוגמה למתח זה ניתן לראות במצב שבו נמצא צה"ל ערב מלחמת לבנון השנייה, לאחר ארבע שנים של לחימה באנתפאדה השנייה.

המתחים בגיבוש מדיניות הביטחון הלאומי בשנים 2018-2017

העקרונות המנחים

מקבלי ההחלטות הכריעו את המתחים שתוארו לעיל באמצעות כמה עקרונות מנחים:

מיצוי החלון האסטרטגי שנוצר לטיפול באיומים במעגל הראשון. המציאות שנוצרה במזרח התיכון על רקע הטלטלה האזורית ב־ 2011 והסכם הגרעין ב־ 2015, אפשרה להביא לידי ביטוי את העליונות הביטחונית הישראלית באזור לתועלת הביטחון הלאומי של ישראל.

התמקדות באיראן על־מנת למנוע את מימוש חזון כוח קדס להגמוניה אזורית, הקרנת כוח באזור כולו וחיזוק ההרתעה הישראלית. מפגש עבודה של הרמטכ"ל איזנקוט עם מפקדי פיקוד המרכז ופיקוד אירופה בצבא ארצות־הברית, גנרל ג'וזף ל. ווטל וגנרל קרטיס סקפרוטי, בקיץ 2017 , חידד אצלו את התובנה כי: "צריך ללכת על הבריון של השכונה ולכסח לו את הצורה, להכות אותו פעם אחר פעם בסוריה ולהרוס את פרויקט הדגל שלו בלבנון". 41

זאת לנוכח ההבנה כי איראן היא האבן השואבת של כל האתגרים והבעיות הביטחוניות של ישראל, וכי מדיניות זו תשרת רעיון רחב יותר למניעת מימוש החזון של כוח קדס. נוסף על כך, ההערכה הייתה כי החיכוך עם איראן, שורש האיום שאף שחקן בזירה הבין־לאומית לא נלחם נגדו בצורה ישירה, יחזק את ההרתעה הישראלית ויקרין כוח במזרח התיכון כולו. התרגום האופרטיבי של התובנה הזו היה ההחלטה להרחיב את הפעילות במב"ם נגד ההתבססות הצבאית האיראנית בסוריה, ולפעול לסיכול יכולת המנהור ההתקפי של חזבאללה.

היעדר עילה למלחמה ברצועת עזה. כל מערכה צריכה להיות המוצא האחרון, כחלק ממעשה מדיני ובעלת מטרות מדיניות שיקבעו על־ידי הדרג המדיני. ישנם לפחות ארבעה תרחישים אפשריים לפרוץ מערכה: תגובה הגנתית בעקבות התקפה חמורה ובלתי נסבלת של האויב; מלחמת מנע, התקפה יזומה של ישראל לסיכול יכולת וכוונה של האויב לתקוף את ישראל; פגיעה יזומה בבניין הכוח של האויב, למניעת יכולות אסטרטגיות; גמול מרתיע, לגמול לאויב על פעולה שביצע ובכך להרתיע אותו מביצועה בעתיד. 42 לפני ההחלטה על יציאה למערכה יש לבחון אותה בתהליך של ניהול סיכונים רחב שמשקלל את הנזק הצפוי, העלות של מערכה למשק הישראלי והתועלת הצפויה בפרטי פרטים. תמונת המצב בחזית רצועת עזה באותה עת, לתפיסת הפיקוד הבכיר של צה"ל, הייתה שאין מדובר במצב של "אין ברירה", ולכן לא נכון לצאת למערכה יזומה. 43 בהקשר זה, ראוי לציין כי כמעט מחצית מהירי התמ"ס שביצעו חמאס וארגוני הטרור ב־ 2018 , נורה בתגובה לפעולה מיוחדת של צה"ל בעומק הרצועה. 44 לפעולה ברצועה היו שתי חלופות אפשריות: מערכה למיטוט שלטון חמאס וכיבוש מלא של הרצועה, או מערכה מוגבלת לחידוש ההרתעה. בשני המקרים נמצא כי העלות הצפויה מהיציאה למערכה גבוהה מן התועלת. 45

שיפור התנאים ליציאה למערכה ברצועת עזה. כאמור, המב"ם הייתה מרכיב מרכזי במדיניות הביטחון הלאומי, כאשר צמצום איומים ויצירת תנאים טובים יותר לניצחון במלחמה הן בין מטרותיה העיקריות. באותה עת, ההישגים של צה"ל ברצועת עזה במערכה להסרת איום המנהור ההתקפי, צמצום יכולת אויב במסגרת תקיפות תגובה לפעילות חבלנית עוינת ומרכיבים חסויים נוספים – שיפרו באופן משמעותי את תנאי הפתיחה של ישראל למערכה ברצועה. לאור הדעה הרווחת באמ"ן ובשב"כ שחמאס אינם מעוניינים בהסלמה רחבה עד כדי מערכה, ושלא הייתה עילה למלחמה ברצועת עזה – לישראל היה אינטרס מובהק לדחות את המערכה ככל שניתן. חיזוק הנכסיות של ישראל בזירה הבין־לאומית. המטרה המרכזית של הקואליציה שנבנתה באותן שנים הייתה להחליש את דאעש עד להשמדתו. בהינתן כי דאעש פעל בסמיכות לגבולות ישראל, בגולן הסורי ובסיני, עמדה חשיבות רבה לכך שישראל תיקח חלק כשחקן פעיל במערכה הבין־ לאומית. 46

הצורך לממש את תר"ש (תוכנית רב־שנתית) "גדעון" שאושרה בממשלה. החלון האסטרטגי שנוצר לנוכח הטלטלה האזורית והסכם הגרעין, יצר הזדמנות ייחודית לבניית כוחו של צה"ל. צה"ל קידם תר"ש, שאושרה על־ידי הממשלה וזכתה לתקציב סדור, לחיזוק יכולות שנפגעו באופן משמעותי בעשור הקודם, כתוצאה מתהליכי בניין הכוח נגד איום הגרעין האיראני. נוסף על כך, הסיכונים שצה"ל לקח במסגרת המב"ם חייבו אותו לשפר את מוכנותו למלחמה. 47

אלוף (בדימוס) ניצן אלון, שכיהן כראש אמ"ץ בשנים 2015 ־ 2018, נהג לומר: "הרוצה במערכה שבין המלחמות, ייכון למלחמה". 48 כך, לצד המב"ם, הגביר צה"ל את תדירות האימונים ואף ערך תרגיל גיס בשם "אור הדגן" לאחר שנים רבות שבהן לא בוצע; הגדיל את המלאים וקידם תהליכי בניין כוח חשובים נוספים. 

מימוש המדיניות – מהלכה למעשה

 מדיניות הביטחון הלאומי הנבחרת תמומש באמצעות מערכת פעולות דיפלומטיות, תודעתיות, מבצעיות וכלכליות. המרכיב המרכזי במימוש מדיניות הביטחון הלאומי בתקופה הנחקרת, הוא הרחבה משמעותית של המב"ם בכל הזירות, ובדגש על הזירה הצפונית. שינוי זה אף הודגם בגרסה המעודכנת של אסטרטגיית צה"ל ב־ 2018 , שבה נוספה גישת המניעה וההשפעה בשגרה לצד גישת ההכרעה במלחמה. 49 עיקרה – על צה"ל לקדם את האינטרסים הביטחוניים של ישראל בשגרה ולא רק בזמן מלחמה. בזירה הצפון־מזרחית באה לידי ביטוי המב"ם במערכת של מערכות, משותפות בין כלל הגופים במערכת הביטחון ולעיתים תוך שיתופי פעולה בין־לאומיים, למימוש האינטרסים הביטחוניים שהוגדרו:

*מערכה למניעת יכולת גרעין למטרות צבאיות בידי איראן, שהגיעה לשיאה עם חשיפת ארכיון הגרעין האיראני – מה שהוכיח כי איראן קידמה תוכנית לייצור נשק    גרעיני טרם הסכם  JCPO; 50

*מערכה למניעת ההתבססות הצבאית של איראן וחזבאללה בסוריה, שהחלה בקיץ 2017 וכללה תקיפות נרחבות של יעדים איראנים ברחבי סוריה; 51

* מבצע "מגן צפוני" להסרת איום המנהור ההתקפי של חזבאללה, שיצא לפועל בדצמבר 2018 עם הבשלת התנאים המבצעיים לקיומו; 52

*מערכה למניעת התעצמות חזבאללה בנשק מתקדם ובנשק מדויק בפרט, שהחלה כבר ב־ 2013 בחסות מלחמת האזרחים בסוריה, וכללה סיכולים רבים של      העברות אמצעי לחימה מתקדמים בשטח סוריה, 53 פגיעה בתעשיות הייצור הסוריות 54 ומאמצים דיפלומטיים, לרבות חשיפת פרויקט הדיוק של              חזבאללה על־ידי ראש הממשלה באו"ם ב־ 2018; 55

*מערכה להרחקת דאעש מגבולות המדינה, ברמת הגולן ובסיני. 56 

כל אלה בוצעו בעצמות שונות ובכלים מגוונים, תוך מאמץ מתמשך שלא להגיע להסלמה לאור האינטרס בשימור המציאות הביטחונית בגבולות רמת הגולן והגליל. בחזית רצועת עזה, ניכר ביטוי למדיניות משולבת שכללה הפעלת כוח, בעיקר מול חמאס כריבון ברצועה, לצד מאמצים לקידום הסדרה זמנית עימה ומניעת קריסה הומניטרית. זאת, תוך שמירה על איזון מול הרשות הפלסטינית ביהודה ושומרון, ותחת התניה ברורה כי שיקום עמוק של הרצועה יתאפשר רק לאחר השבת השבויים והנעדרים.

*יעדים רבים של חמאס וארגוני טרור נוספים הותקפו. חלקם בתגובה לפעילות טרור וחלקם בפעילות יזומה, בעיקר לשם סיכול יכולת המנהור ההתקפי.

*הוקמה היערכות "שומרי הסף" בפיקוד הדרום להתמודדות עם הפרות הסדר ההמוניות, שכללה ריכוזי כוחות, פיתוח אמצעי לחימה מול האתגר החדש והפעלת    כוח. בתקופה שבין 31 במרס 2018 ואמצע ינואר 2019 נהרגו בהפרות הסדר 187 פלסטינים, מהם כ־ 80% זוהו עם ארגוני הטרור. 57

*מערכה משולבת של צה"ל ומערכת הביטחון גובשה להסרת איום המנהור ההתקפי, שבה הושמדו 19 מנהרות התקפיות באמצעות ריכוז מאמץ מודיעיני־טכנולוגי־מבצעי, וחלה התקדמות משמעותית בהקמת מכשול "זוהר דרומי".

פעולות אלו נעשו תוך ניהול סיכונים שמרני יותר מאשר בזירה הצפונית, כדי לא להידרדר להסלמה שתפגע במדיניות הביטחון שסוכמה.

אחרית דבר

על אף סמיכות המאמר לתקופה הנחקרת, בחינת המציאות הביטחונית בישראל כיום מראה כי מדיניות הביטחון הלאומי הנבחרת הביאה למימוש מרבית האינטרסים הביטחוניים. בתוך כך, נראה כי המציאות הביטחונית בישראל טובה יותר בכל מדדי הביטחון הלאומי בהשוואה לתקופות אחרות, כאשר לצד זאת מימש צה"ל את תר"ש "גדעון". עם זאת, ניתן לטעון כי המדיניות הנבחרת לא סיפקה מענה ראוי לתושבי הדרום ועוטף עזה, ואף פגעה בתחושת הביטחון האישי של התושבים. בזירה הצפון־מזרחית, ארצות־הברית פרשה מהסכם הגרעין ומפעילה כיום סנקציות כלכליות קשות נגד איראן; ההתבססות הצבאית האיראנית בסוריה נבלמה באופן משמעותי, כאשר האיראנים רחוקים מהחזון שאליו שאפו. 58

נוסף על כך, ארצות־הברית נרתמה למערכה והגבירה את מעורבותה למניעת חתירתה של איראן להגמוניה במזרח התיכון, שהגיעה לשיאה עם חיסולו של סֻלימאני בינואר 2020 ; כמו כן, איום המנהור ההתקפי בגבול לבנון הוסר באופן מלא עם סיום מבצע "מגן צפוני" בינואר 2019 . מדובר בתפנית דרמטית ביכולתו של חזבאללה למימוש תוכנית ההתקפה, שאף התעצמה נוכח השלמת חלקים נרחבים במכשול "אבן משתלבת" בגבול לבנון.59

המערכה למניעת התעצמות חזבאללה בנשק מתקדם בכלל, ובנשק מדויק בפרט הביאה להישגים יוצאי דופן, כך שגם היום יש בידי חזבאללה יכולת שיורית בלבד של אמצעי לחימה אסטרטגיים, ביניהם, עשרות לא רבות של טילים מדויקים וללא יכולת לייצור סדרתי; 60 ארגון דאעש הורחק מגבול רמת הגולן (וסיני); ולצד זאת, נשמרה המציאות הביטחונית בגבולות של יישובי הגליל ורמת הגולן.

ניתן אף לומר כי המהלכים שבוצעו נגד האיראנים בזירה הצפונית, בסוריה ובלבנון, הם המשמעותיים ביותר שביצעה ישראל בעשור האחרון בהקשר הביטחוני.

בזירה הפלסטינית השתפרה המציאות הביטחונית, בלי להידרדר למערכה רחבת היקף, תוך ייצוב הסדרה הזמנית בין הצדדים. זאת, כתוצאה ממדיניות הביטחון שננקטה ב־ 2018 וההתאמות שבוצעו בה בשנה לאחריה. פיקוד צה"ל, השכיל לנצל את ההישגים הביטחוניים בזירה הצפונית בשנים 2017 ־ 2018 , בדגש על הסרת איום המנהור ההתקפי בגבול לבנון, והמליץ לדרג המדיני על מהלך יזום נגד הגא"פ לעיצוב מחודש של המציאות הביטחונית בחזית רצועת עזה. ואכן, מבצע "חגורה שחורה" יצא לפועל בנובמבר 2019 , ובו סוכל מפקד המרחב הצפוני של גא"פ, בהאא אבו אל־עטא, ונפגעו תשתיות רבות של הארגון.

כתוצאה מהמדיניות ומהעשייה הנרחבת של מערכת הביטחון כולה בשנים שנסקרו, צומצמו פעולות הטרור לסוגיהן; איום המנהור ההתקפי בגבול רצועת עזה הוסר עם השמדתן של 19 מנהרות, והשלמת חלקים נבחרים של מכשול "זוהר דרומי"; התעצמות חמאס וארגוני הטרור ברצועת עזה עודנה נמשכת, ולצד זאת יש לציין שרבות מתשתיות הארגון נפגעו בתקיפות צה"ל, דבר שחייב את חמאס והארגוני הטרור הנוספים להסיט את תקציבם; 61 חמאס עודנו הריבון ברצועת עזה, מוחלש באופן משמעותי ומורתע מלפעול נגד ישראל; הרשות הפלסטינית והתיאום הביטחוני עימה ביהודה ושומרון נשמרו עד לאחרונה, כאשר הסטטוס־קוו שוּנה עם פרסום "תוכנית המאה" של הממשל האמריקני..

ועדת וינוגרד התייחסה לתהליכי קבלת ההחלטות במלחמת לבנון השנייה, ועמדה על הקשר הישיר שבין איכות תהליכי קבלת ההחלטות ובין רמת הביטחון: "תהליכים מסודרים של קבלת החלטות אמורים לתת למקבלי ההחלטות – וגם למי שמעריך את התנהלותם – אמצעים להבניה ובקרה של שיקול דעת, שיסייעו לצמצם את הסכנות מהסתמכות בלתי מבוקרת על רגש, אינטואיציה, תגובה אימפולסיבית, או שיקולים אישיים ופוליטיים העלולים לקלקל את השורה". 62 מקרה בוחן זה הדגים תהליך סדור של עיצוב מדיניות ביטחון לאומי, המצביע על שיפור משמעותי בתהליכי קבלת ההחלטות ביחס לתקופות קודמות. 

בימים אלה, 20 שנים לנסיגת צה"ל מלבנון, מתהווה שיח ציבורי על אודות פעילות צה"ל ברצועת הביטחון וכן בנוגע להליכי קבלת ההחלטות ברמה האסטרטגית. נראה כי בסוף שנות ה־ 80 של המאה הקודמת, נמצאה ישראל בבעיה אסטרטגית דומה – מתח בין המענה לאנתפאדה הראשונה בזירה הפלסטינית ובין הגברת המעורבות האזורית של איראן עם הקמתו של חזבאללה בדרום־לבנון. באותם ימים התמודדה ישראל בעיקר עם האנתפאדה הראשונה, ולא זיהתה את ההתהוות החמורה בלבנון. הפעם, לתחושתי, השכלנו לפעול אחרת.

*אני רוצה להודות לראש המטה הכללי ה־ 21 של צה"ל, רא"ל (בדימוס) גדי איזנקוט, על שחלק עימי, עת שירתי כראש לשכתו, את הידע הייחודי שצבר בשירותו, וכן לרמטכ"ל, רא"ל אביב כוכבי, שלימדני רבות בעת שירותי תחת פיקודו. נוסף על כך, אבקש להודות לגל פרל פינקל, חוקר צבא ואסטרטגיה במכון למחקרי ביטחון לאומי (INSS), על הסיוע במחקר. אחרית דבר, ובנימה אישית, ברצוני לציין ולהודות לד"ר חיים גרוסמן ז"ל, אבי רעייתי, שנפטר השנה. חיים, חוקר תרבות ישראלית ומורה בחסד, העניק לי השראה וסייע לי רבות לאורך דרכי האקדמית.