בין אחריות וסמכות: הזיקה בין הרשות המקומית והממשלה בחירום

ההתמודדות עם מגפת הקורונה שממשיכה להתפשט במהירות ולגבות חיי אדם, מעוררת דיון ציבורי באשר לדרך הטיפול ולמידת המוכנות של הגופים הממלכתיים והמקומיים האמונים על שלומו ובריאותו של הציבור. בין היתר, היא מעלה שאלות בנוגע לתחומי האחריות והסמכות של הגופים השונים שמטפלים במיגור המגפה ומתן מענה לתושבים. בעיצומו של המאבק בנגיף נחשף הציבור בישראל למחלוקות בין משרד הבריאות ומשרד האוצר בנוגע לצעדים שיש לנקוט, ולוויכוח עם משרד הביטחון בשאלה מי מהמשרדים אמור לטפל באירוע? ואכן קיימת חוסר בהירות בנוגע לתחומי האחריות והסמכות במצבי החירום המלווים את ישראל מאז כינונה. לחוסר בהירות זו השלכות שליליות על היכולת להתמודד עם האתגרים, הן במישור המקומי והן במישור הארצי.

המאמר דן בכמה סוגיות ביחסי הגומלין בין השלטון המרכזי והשלטון המקומי בחירום, בנוגע למרכיבי האחריות והסמכות ובצורך הדחוף לתת מענה לפערים כדי לשפר את יכולת התמודדות עם האתגרים במצבי החירום. מוטיב מרכזי נוסף עוסק בהפניית תשומת הלב של נושאי המשרות במשרדי הממשלה ובשלטון המקומי, לאחריות הכבדה המוטלת עליהם בזמן חירום. במאמר מוצגת זווית המשלבת בין התשתית החוקית והנורמטיבית וההיבטים המעשיים, בין היתר גם על סמך ניסיונו האישי של המחבר.

הרשות המקומית בחירום

מערכת השלטון המקומי בישראל פועלת באמצעות 257 רשויות מקומיות (עיריות, מועצות מקומיות ומועצות אזוריות), ומאות גופים נוספים העוסקים בתחום המוניציפלי. כמו במדינות רבות אחרות, מערכת ציבורית חשובה זו מצויה בתהליך מואץ של שינויים במגוון רחב של תחומים שמעצימים את מידת השפעתה על חיי הפרט, החברה והמדינה. הרשויות המקומיות מבצעות יותר ויותר תפקידים חדשים, חלקם בשל חולשת השלטון המרכזי וחלקם כתוצאה משינויים בתחומי החברה, הטכנולוגיה והתקשורת. לדוגמה, המודעוּת הגוברת של הציבור הישראלי לזכויותיו גורמת לראש הרשות המקומית לנקוט צעדים כדי לתת מענה לדרישות; שימוש שנעשה ברשתות החברתיות לפניות לנבחרי הציבור ולעיתים גם ליצירת לחץ קבוצתי, וכן ניצול השפעת התקשורת המקומית והארצית לקידום עשייה ציבורית על־ידי הרשות, או כדי למנוע ביצוע פרויקטים של בניית מגורים או תשתיות שהתושבים סבורים שעלולים לפגוע באיכות חייהם.

הרשות המקומית משפיעה באופן ישיר על חיי היום־יום של תושביה. יש לה קשר ישיר יותר מכל גוף ממשלתי עם התושבים, היכרות קרובה עם צורכיהם, טיפול תכוף בנושאי יסוד של חייהם ביישוב (למשל, תכנון ובנייה, חינוך, רווחה, תברואה, תרבות ופנאי) ומהירות התגובה בשל ההיבטים הגאוגרפיים.1 על כל אחד מנושאים אלה מופקד משרד ממשלתי (משרדי החינוך, העבודה והרווחה, האוצר, הביטחון ועוד), המשמש רגולטור ומקור סמכות תקציבי בנושאים רבים.

ואולם, יתרונות הרשות המקומית לא ממומשים כנדרש בשל פערים גדולים בין מרכיבי האחריות, הסמכות והמשאבים מול השלטון המרכזי. בדוחות רבים של מבקר המדינה יש דוגמאות על ליקויים וכשלים שנמצאו בניהול אירועי חירום על־ידי רשויות מקומיות, ועל־ידי גופים ממלכתיים האמונים על הנושא. לצד חוסר ידע מקצועי והיעדר משאבים, קיים חוסר בהירות של הוראות החוק ושל ההנחיות בהגדרת התפקידים, תחומי האחריות והסמכות של הרשויות המקומית ושל הגופים הממלכתיים הרבים שאמונים על נושאי החירום.

בפקודת העיריות נקבע כי בכל עיר חייבת לפעול ועדת מל"ח (משק לשעת חירום) מקומית בראשות ראש העירייה, שתפקידה להכין את היישוב לשעת חירום ולהפעיל אותו באותה העת. הוועדה צריכה לטפל באסונות טבע, בפליטת חומרים מסוכנים ובאירועי טרור בשגרה ובחירום. מתפקידו של יו"ר הוועדה לקבוע יעדים וסדרי עדיפויות להפעלת המערכות השונות בשעת חירום, ואת התקציבים לכך. בשעת חירום חברי הוועדה ופעיליה נחשבים למגויסים על־פי חוק, וצפויים לעונש אם ייעדרו מן העבודה. דוגמה נוספת היא פקודת המשטרה תשל"א-1971, ולפיה: הרשויות המקומיות מוגדרות "גוף הצלה" שעזרתו נדרשת בעת אסון המוני. בין היתר קובעת הפקודה כי בעת אסון המוני על גוף הצלה לפעול במסגרת תפקידו וסמכויותיו, ולהפעיל את הציוד שברשותו לצורך מילוי תפקידו וכן כי עליו להיערך לאסון המוני. פיקוד העורף מציב יקל"ר (יחידת קישור) ליד כל רשות מקומית בפיקודו של קצין מילואים מנוסה, שתפקידו לסייע לרשות בזיקה מול צה"ל.

דוגמה טובה להגדרת מעמדה של הרשות המקומית בעיני הממשלה מצויה בתפיסה הלאומית להיערכות ולמענה לרעידות אדמה, שנכתבה ברח"ל (רשות החירום הלאומית) ב־2012. שם נקבע כי הרשות המקומית היא היחידה המנהלית הנמוכה ביותר ברמה הלאומית, המסוגלת להתקיים באופן אוטונומי ולקבל סיוע של כוחות חיצוניים.

מוכנות והיערכות הן המפתחות להצלחה, וכוללות שורה של פעולות שעל הרשות המקומית לבצע בעתות רגיעה כדי להבטיח את מוכנותה לחירום.2 לישראל ניסיון רב יותר ממדינות אחרות במצבי חירום שונים, כמו: מלחמה, ירי טילים, רעידות אדמה, אסונות רבי נפגעים, אסונות טבע ואחרים. דווקא בנושא המגיפות (פנדמיה) לא היה עד היום ניסיון רחב, ועל כן בולט תהליך של ניסוי וטעייה בניהול הדברים. המציאות הביטחונית מחייבת את הרשויות המקומיות לתת מענה בתחומים רבים, נוספים לתפקידים הקלסיים של רשות מוניציפלית הקבועים בחוק. נוהגים להצביע על מלחמת המפרץ הראשונה ב־1991 כאבן דרך שבה החלו הרשויות המקומיות לעסוק באופן שיטתי בנושאי החירום. בהמשך, מלחמות, מבצעים, אירועי טרור וירי טילים שהתרחשו בתדירות גבוהה והפכו את העורף לחזית, האיצו מגמה זו. ברשויות המקומיות הוקמו מסגרות ייעודיות לנושאי ביטחון וחירום, הוקצו תקציבים ומונו נושאי משרות לטפל בהיערכות ובמוכנות של הרשות לחירום.

התשתית החוקית והנורמטיבית לפעילותה של הרשות המקומית מעוגנת בהוראות החוק, בתקנות, בהחלטות ממשלה, בהחלטות בית המשפט ובדוחות מבקר המדינה. הגדרת התפקידים והסמכויות של הרשויות המקומיות בחירום כללית מאוד, ומקיפה כמעט את כל תחומי החיים. בביצוע תפקידיה ובהפעלת סמכותה כפופה הרשות המקומית למשפט המנהלי, לעקרון האולטרא־וירס. כלומר, מותר לה להפעיל סמכות רק אם היא מוקנית לה בחוק. במציאות, במצבי חירום רשויות מקומיות רבות מתכננות ופועלות גם בתחומים שלגביהם סמכותן החוקית אינה ברורה דיה ולעיתים אף לא הוקנתה להן.

הוראות החוק מחייבות באופן כללי את הרשויות המקומיות להמשיך ולדאוג לצורכיהם של התושבים במצבי חירום, לספק שירותים ממלכתיים ומוניציפליים ולפתח את היישוב לטובת ורווחת כלל התושבים. לתחומים רבים אין מענה מתאים. כתוצאה מכך, מקבלי ההחלטות נאלצים לעיתים להתמודד עם דילמות חוקיות, מקצועיות ואתיות, לרבות מצבים של ניגודי עניינים. לדוגמה, כאשר ראש הרשות המקומית נדרש להחליט על פינוי חלק מהתושבים, או לקבוע סדרי עדיפויות בשיקום אזורים שנפגעו. ניתן להניח כי אם יחליט על פינוי תושבים ושיקום אזורים שבהם מתגוררים מקורבים אליו (משפחתית, פוליטית וכדומה) - יאשימו אותו בשחיתות. מנגד, האם קרבה זו או אחרת לראש הרשות מצדיקה פגיעה בתושבים אלו? מטבע הדברים, הצורך לקבל החלטות מהירות, בתנאים של מחסור במשאבים וחוסר ודאות, מעצימים קשיים אלו ואחרים.

לשוני בין רשויות מקומיות (במספר התושבים, בגודל השטח, בהרכב האוכלוסייה, בדירוג סוציו־אקונומי, במיקום גיאוגרפי, במקורות הכנסה עצמיים ועוד) נודעת השפעה רבה על יכולותיהן למלא את תפקידן ולהתמודד בהצלחה עם האתגרים במצבי חירום. גופים ממלכתיים וציבוריים רבים, כמו: תאגידים עירוניים; ועדים מקומיים; איגודי ערים לנושאים שונים; עמותות ציבוריות ועוד, תומכים ומשלימים את פעילותן. גורמים אלו ואחרים מחייבים להתאים את דפוסי ההתנהלות למציאות המשתנה, ולנצל את האמצעים הטכנולוגיים המתקדמים שחלקם משנים סדרי עולם.

הרשות המקומית מתנהלת בחירום לעתים קרובות בתנאים של חוסר ודאות, חוסר תקציב, חוסר ידע מקצועי וחוסר כוח־אדם ומשאבים חומריים, הנדרשים לטיפול באוכלוסייה המצויה במצוקה קשה. קשיים אלו גוברים בטיפול בקבוצות חלשות, חסרי קורת גג, קשישים, חולים, בעלי צרכים מיוחדים ועוד. הצורך הדחוף לתת מענה לתושבים שנפגעו ולשקם תשתיות שנהרסו במצבי חירום, מאלץ לעיתים את הרשויות המקומיות לפעול בחוסר בהירות מספקת באשר למה מותר ומה אסור.

חוסר במשאבים, שמטבע הדברים מחריף במצבי חירום, מחייב את הרשויות המקומיות לפעול למיצוי אופטימלי בקבלת סיוע מכל גורם שהחוק מאפשר ובכלל זה משרדי הממשלה, גופי ביטחון והצלה, רשויות מקומיות סמוכות, עמותות ותורמים בישראל ובחו"ל. היערכות מתאימה והתנהלות מושכלת של הרשות, עשויים להגדיל את הסיוע שיכול להיות בדרך של תקציב, מידע חיוני או ביצוע פעולות באמצעות גורם ממשלתי. לשם כך, על הרשות להכין מראש פערים מול מיפוי צרכים צפויים בתחומים השונים, ניהול מידע עדכני על הגופים שעשויים לסייע כולל פרטי אנשי הקשר ומינוי בעלי תפקידים ייעודיים לנושא. הניסיון מלמד כי היערכות נכונה וניהול מעקב והקפדה על הגשת דיווחים מדויקים ואמינים במעגל הפנימי והחיצוני, מגדילים את היקף הסיוע וכנגזרת מכך משפרים את היכולות של הרשויות המקומיות בהתמודדות עם האתגרים בחירום.

השלטון המרכזי בחירום

קיימת תלות של הרשויות המקומיות במשרדי הממשלה כמעט בכל תחומי הפעילות. בין היתר, בקביעת כללים באמצעות חקיקה, פרסום תקנות, החלטות ממשלה, הנחיות חוזרי מנכ"ל בנוגע לתקציב, להעסקת עובדים, להעסקת יועצים, לתכנון ובנייה, לביצוע עסקאות נדל"ן וכדומה.3 אין הגדרה ברורה בנוגע לחלוקת התפקידים בין השלטון המרכזי והשלטון המקומי, וכנגזרת מכך תחומי האחריות והסמכות של כל אחד מהם במצבי החירום אינם ברורים.

לכל משרד ממשלתי יחידה ארגונית לנושא החירום (מנהל או אגף), המקיימת ביקורות מקצועיות משלה ברשויות המקומיות. תחום חשוב נוסף לשיפור מוכנותן של הרשויות המקומיות לחירום, נעשה במסגרת פרסום חוברות הדרכה והשתלמויות מקצועיות לנושאי המשרות האמונים על נושא החירום. לדוגמה, קורס להכשרת מנכ"לים ברשויות המקומיות בחירום, שהחל בדצמבר 2019 ומנוהל על־ידי פיקוד העורף. 

למשרדי הממשלה שלוחות אזוריות המקיימות קשר ישיר עם הרשות המקומית. אין חלוקה אחידה של מחוזות הארץ במשרדי הממשלה השונים, וכך יכולה רשות מקומית מסוימת לעמוד בקשר עם מחוז מרכז במשרד א' ומחוז דרום במשרד ב'. הגוף הממשלתי בעל הפריסה הרחבה ביותר לחירום הוא משטרת ישראל, והזיקה בין המשטרה והרשות המקומית מתקיימת גם בשגרה. על כן המעבר משגרה לחירום במשטרה הוא המהיר ביותר בין הגופים הממשלתיים.

בעקבות מלחמת המפרץ הראשונה התקדמה הממשלה בארגון מוסדותיה המובילים לחירום: ב־1992 הוקם פיקוד העורף, ב־1999 הוקמה המועצה לביטחון לאומי וב־2007 הוסדר נושא מל"ח (משק לשעת חירום) באמצעות רח"ל. לזמן קצר אף פעל משרד ממשלתי עצמאי לביטחון העורף. במהלך השנים ממשיך להתנהל דיון ציבורי ופנים־ממשלתי בשאלה מי המשרד הממשלתי המתאים להוביל את הטיפול נושא החזית האזרחית. האם משרד הביטחון וצה"ל או המשרד לביטחון פנים ומשטרת ישראל? חוק הג"א (התגוננות אזרחית) מ־1951 נמצא מזה שנים רבות בדיונים לקראת חקיקת חוק מעודכן. בהמשך להמלצות דוח ועדת קדמי, בחודשים האחרונים החליט שר הביטחון על מיזוג רשות החירום הלאומית עם פיקוד העורף של צה"ל.              

תמונת מצב זו בשלטון המרכזי ממחישה את הקושי לדון בחלוקה של תחומי האחריות והסמכות בין משרדי הממשלה והרשויות המקומיות. לזאת יש להוסיף את הצורך לטפל בנושאים חדשים שהמחוקק לא קבע לגביהם כללים והנחיות, ואת ההתייחסות של נבחרי הציבור לעיקרון הנשיאה באחריות ציבורית, במובן של מידת הפנמת משמעויותיה והנכונות לפעול לפיה.4    

סיכום

ההשפעה הרבה שיש לרשות המקומית על חיי התושבים מקבלת משמעות מיוחדת במצבי חירום, כשמקבלי ההחלטות נדרשים להתמודד עם אתגרים מורכבים בתנאים של מחסור חמור במשאבים וחוסר ודאות. לצד הצורך להכין מלאי של ציוד חיוני, הדרכה מקצועית ותרגול, נודעת חשיבות רבה להגדרה ברורה של התפקידים ותחומי האחריות והסמכות של הגורמים האמונים על הנושא. קיימת חוסר בהירות בהוראות החוק וההנחיות הרבות, שלפיהן נדרשות הרשויות המקומיות לפעול במצבי החירום. חלקן מחייבות פרשנות וחלקן אינן תואמות לתמורות שחלו בתחומי החיים השונים כדוגמת השינויים בטכנולוגיה ובתקשורת. יש להסדיר את מרכיבי האחריות והסמכות של השלטון המקומי בחירום, ואת הזיקה עם משרדי הממשלה וגופי הביטחון וההצלה - לכל אחד מן הגופים חייבת להיות הגדרה ברורה של התפקידים והסמכויות במצבי החירום השונים.

אחת הדרכים היעילות להסדיר מערכת יחסי גומלין בין השלטון המרכזי והמקומי, היא באמצעות חוק יסוד לשלטון המקומי כבסיס לתשתית חוקית עדכנית. המלחמה במגפת הקורונה עתה אינה משקפת התמודדות עם מצבי חירום במובן המקובל. עם זאת, יש סוגיות רבות שעשויות ללמד תובנות חשובות לשיפור ההתמודדות עם מצבי חירום במישור המקומי והארצי בהווה ובעתיד.

* "מערכות עורף" הוא מיזם משותף ל"מערכות" - בית התוכן המקצועי של צה"ל לצבא ולביטחון לאומי ומפקדת פיקוד העורף. עורך ראשי: תא"ל (מיל') ד"ר אפרים לפיד. הדעות והתפיסות המובעות במאמרים מבטאות את דעתם האישית של הכותבים.