בניית מערך העורף לכלל מצבי החירום, היום שאחרי

ההתמודדות עם מגפת הקורונה שממשיכה להתפשט במהירות ולגבות חיי אדם, מעוררת דיון ציבורי באשר לדרך הטיפול וללמידת המוכנות של הגופים הממלכתיים והמקומיים האמונים על שלומו ובריאותו של הציבור. בין היתר, היא מעלה שאלות בנוגע לתחומי האחריות והסמכות של הגופים השונים, בהיערכות המוקדמת ובפעילות למיגור המגפה ובמתן מענה לתושבים.

בעיצומו של המאבק בנגיף נחשף הציבור בישראל למחלוקות בין משרד הבריאות ומשרד האוצר בנוגע לצעדים שיש לנקוט, ולוויכוח עם משרד הביטחון בשאלה מי מהמשרדים אמור להוביל את הטיפול באירוע. אכן קיים חוסר בהירות בנוגע לתחומי האחריות והסמכות במצבי החירום המלווים את ישראל מאז כינונה. למציאות זו יש השלכות שליליות על היכולת להתמודד עם האתגרים, הן במישור המקומי והן במישור הארצי.

התפתחות מערך העורף

מערך העורף כולל את כל הגופים האופרטיביים והרשויות הייעודיות הפועלות בהינתן מצב חירום, ובכלל זה: כל משרדי הממשלה, מל"ח (משק לשעת חירום)/רח"ל (רשות החירום הלאומית), פקע"ר (פיקוד העורף), משטרת ישראל, כב"ה (כיבוי והצלה), מערך האשפוז, הבריאות בקהילה ומד"א, רשויות ייעודיות, תשתיות לאומיות, רשויות מקומיות וארגוני מתנדבים. במונח המתאים למציאות הישראלית בעשורים האחרונים נכון לכנות את המערך חזית אזרחית, או המרחב האזרחי בחירום.

עד מלחמת המפרץ הראשונה בינואר 1991, התבסס המענה לעורף במלחמה על מקחל"ר (מפקדת קצין חיל ראשי לעורף במטה הכללי). כוחות העורף (מפקדות עורף פיקודיות, מחוזות, נפות, חבלים, קטעים, יחידות חילוץ, יחידות אבטחה, יחידות אב"כ וכדומה) היו כפופים לפיקודים המרחביים, לכל רשות מקומית היו מפקדות וחיילים למתן מענה לכל הצרכים, כולל סיוע לאוכלוסיות מיוחדות, השגחה על המקלטים הציבוריים, ביצוע האפלה והגעה למשפחה הזקוקה לסיוע;  ואולם, המערך הגדול לא זכה לעדיפות המתאימה, ורמת ההכשרה שלו הייתה נמוכה למדי.

במלחמת המפרץ נתגלו פערים רבים במערך הג"א, ולאחר המלחמה החליט שר הביטחון, משה ארנס, להקים את פיקוד העורף שיאחד את הג״א ואת גופי הביצוע של הפיקודים המרחביים. ב־1995 הוחלט להרחיב את סמכויות משרד המשטרה בתקופת השר משה שחל, ולהקים את המשרד לביטחון פנים, מתוך כוונה להעביר את פיקוד העורף למשרד החדש. המחשבה הייתה כי למשטרה יתרון מובהק בפריסתה בכל יישוב בשגרה, ומכאן המעבר לחירום מהיר ויעיל. ייעוד זה לא מומש עד היום.

בדצמבר 2007, כשנה לאחר מלחמת לבנון השנייה, החליטה הממשלה בראשות אהוד אולמרט כי שר הביטחון יישא באחריות הכוללת העליונה להיערכות לכול מצבי החירום במדינה (כולל רעידת אדמה, פנדמיה, טרור, וכדומה). לצורך תיאום כל הגופים הוקם מטה מתאם לשר הביטחון בשם רח"ל (רשות חירום לאומית), שיפעל לסנכרון ההיערכות והמענה בין שלושת הגופים העיקריים: פיקוד העורף, משטרת ישראל ומערך מל״ח. גוף התיאום הוכפף לסגן שר הביטחון.  

בעקבות מבצע "עופרת יצוקה" שנה לאחר מכן, התקבלה החלטה לאחד את מל"ח ורח"ל לארגון אחד, כאשר ראש רח"ל יתפקד כראש מל"ח. בינואר 2011 הוקם המשרד להגנת העורף. מתן וילנאי מונה לשר, ופעל כמשרד בתוך משרד הביטחון. הסמכויות לנושא מל״ח (יו"ר ועדת מל"ח עליונה) הועברו לשר החדש, אך נושאי הג״א ופיקוד העורף נשארו בידי שר הביטחון וצה״ל.

כאשר התמנה גלעד ארדן לשר להגנת העורף במרס 2012 הוחלט לנתק אותו ממשרד הביטחון, וכך בוטלה רח״ל. השר ארדן ביקש להרחיב את סמכויותיו ולקבל שליטה על פיקוד העורף בתפקידיו כראש הג"א, אך לאחר חודשים של דיונים בראשות ראש הממשלה, בנימין נתניהו, התפטר ארדן וביוני 2014 בוטל המשרד. אז הוקמה מחדש רח"ל במשרד הביטחון.

במאי 2018 אימץ שר הביטחון אביגדור ליברמן את המלצות ועדת מומחים בראשות אלוף (מיל') אבי מזרחי, להסדרת היחסים בין רח"ל ופקע"ר. בוועדה נקבע כי רח"ל תשמש גוף המטה הלאומי למוכנות העורף בכפיפות לשר הביטחון: התווית מדיניות, תכנון, הנחייה, תקצוב, תיאום, פיקוח, בקרה ורגולציה; פיקוד העורף יהיה גוף הביצוע האופרטיבי שירכז את הכנת הרשויות המקומיות ואת גופי החירום. בנוסף, תוקם מערכת פיקוד ושליטה אחודה ושני הגופים יפעלו מתוך מרכז שליטה אחד. יש לציין שהוועדה, ומכאן גם המלצותיה, התייחסה רק לתרחיש המלחמה. כתוצאה מכך לא בוצע כל תיאום עם המשרד לביטחון פנים שממונה על יתר תרחישי החירום. במציאות זו הגענו ל־2020 ולהתמודדות המורכבת ביותר בתולדות המרחב האזרחי בישראל - המאבק בנגיף הקורונה.

ההתפתחות המתוארת לעיל  והניסיונות הארגוניים השונים שנעשו לאורך השנים, הביאו למסקנה שיש מקום לחשיבה מעודכנת ולהצגה של מבנה שונה מהקיים היום, על בסיס הניסיון רב השנים ובעיקר בעקבות ההתמודדות עם הקורונה בימים אלה.

הצעה לארגון מערך העורף בישראל

העיקרון המוביל בהצעה זו נוגע באחריות מיניסטריאלית קבועה בשגרה ובחירום למשרד ממשלתי אחד ולגוף אופרטיבי אחד, הן להיערכות והן להפעלה במצבי החירום השונים. המשרד יפעל ללא תלות בסוג האירוע, תוך שמירה על היתרון המקצועי של כל אחד מהגופים האחרים שימשיכו להיות הגופים המקצועיים המנחים והמייעצים, כל אחד על־פי סמכותו בחוק ועל־פי מה שיקבע.

הפירוט ליישום יידרש לאחר אישור הממשלה בעבודת מטה עם כל הגורמים. יש לבצע את השינויים המתבקשים בצורה מדורגת וזהירה, כך שבכל נקודת זמן יוכל המערך לתת מענה להגנת העורף במצבי חירום.

קביעת גורם מיניסטריאלי אחד לשגרה וחירום בעורף - החזית האזרחית

יש לקבוע גורם אחד שיישא באחריות ובסמכות למערך העורף בחירום - החזית האזרחית - ברגיעה ובשעת חירום. קיימים שני משרדים היכולים לשאת באחריות כזאת: משרד הביטחון והמשרד לביטחון פנים. לא סביר להטיל על משרד הביטחון את האחריות לביטחון פנים בשגרה וחירום, על כן מן הראוי להטיל את האחריות והסמכות על המשרד לביטחון פנים. יש לציין שזאת הייתה הכוונה בהקמתו המקורית של המשרד. (את האחריות על כב"ה קיבל המשרד רק אחרי אסון הכרמל, למרות שהחלטת ממשלה קבעה צורך זה שנים רבות קודם).

הפיקוד והשליטה באחריות משטרת ישראל או המשרד לביטחון פנים

מפקד המחוז המשטרתי שאמון על הגזרה שבאחריותו בחיי היום־יום, הוא זה שצריך להוביל את הטיפול  ממצב שגרה יום־יומי עד למצב של אירוע חירום אזרחי  - כולל פנדמיה, סייבר, רדיולוגי  וכיוצא בזה, ועד למצב מלחמה.

באירוע חירום גדול המחייב השתתפות של גורמים ויחידות רבות - מצה"ל ומשרד הביטחון, וכן  משרדי ממשלה או רח"ל - יפעלו כל אלה תחת פיקוד ושליטה של משטרת ישראל או המשרד לביטחון פנים. בכל נושא של ממשק עם צורכי המשק - ייקבעו הדברים בתיאום עם רח"ל או משרד האוצר. האחריות לשיתוף ולהפעלה של כל משרדי הממשלה תהיה על רח"ל או המשרד לביטחון פנים, כשהפעלת הגופים האופרטיביים תהיה בידי משטרת ישראל או המשרד לביטחון פנים.

בשעת חירום יפעלו הרשויות המקומיות והאוכלוסייה על־פי הנחיות המשרד לביטחון פנים. המשרד ירכז את הנתונים מהגופים המקצועיים, ינתח אותם וינחה את האוכלוסייה. במלחמה תינתן עדיפות להנחיות המיגון של פיקוד העורף (ראש הג"א) ובנושא פנדמיה - למשרד הבריאות, וכך לגבי כל אחד מהתרחישים שבהם קיים גורם מקצועי מוביל.

שמירה על מקצועיות וכשירות של הגופים הקיימים

כל אחד מהגופים הפועלים במצבי החירום השונים אחראי על שמירת הכשירות והמקצועיות בתחומו:

צה"ל ומשרד הביטחון יפעלו בתיאום עם משטרת ישראל ועם המשרד לביטחון פנים, ויעמידו לטובת מצב החירום את כל המשאבים בהתאם ליכולת והצרכים האחרים של צה"ל. לא תהיה העברת אחריות על הטיפול באירוע לצה"ל.

פיקוד העורף יהיה ממונה על בניין הכוח, התו"ל וההצטיידות לנושאים שבאחריותו. בין השאר: הנחיות ההתגוננות בשגרה ובחירום, הקמה והפעלה של מערך ההתרעה והצפירה; היערכות והכנת הכוח להתמודדות עם תקיפות חל"כ;  בניית הכוח לחילוץ והצלה וסיוע לאוכלוסייה (כולל חידוש החבלים והקטעים ברשויות המקומיות). בעת אירוע יופעלו מחוזות פקע"ר והנפות תחת המחוז המשטרתי. פיקוד העורף יקבל משימות מבצעיות ולוגיסטיות בנושאים שבתחום אחריותו המקצועית, ויוביל כל משימה על־פי החלטת המשרד לביטחון פנים וממשלת ישראל.

רח"ל ומל"ח, שהם הגופים הממונים על תיאום המערכת המשקית בכל מצבי החירום, והאחריות לריכוז נושא המלאים הלאומיים ודיווח לממשלה על־פי הנהלים הקיימים, יוכפפו למשרד האוצר ויהוו את גוף המטה המשקי עבור המשרד לביטחון פנים. מבנה רח"ל יסוכם בנפרד לאחר הגדרת התפקידים הפרטנית. שר האוצר יהיה יו"ר ועדת מל"ח עליונה.

משרד הבריאות יישא באחריות להנחיה המקצועית הכוללת בנושאים רפואיים, ולהיערכות כלל מערך הרפואה למצבי החירום השונים לרבות פנדמיה. באירוע ביולוגי חריג יהיה המשרד הגורם המנחה המקצועי לכלל משרדי הממשלה, כולל המשרד לביטחון פנים. משרד הפנים יהיה אחראי להכנת הרשויות המקומיות לחירום. זאת על־פי הנחיות רח"ל ובתיאום עם פיקוד העורף (שיכול להיות הגוף המוביל בביצוע) ועם כלל המשרדים הפועלים בתחום הרשות המקומית.

הרשות המקומית היא אבן היסוד מול האזרח והאוכלוסייה בכלל ברגיעה ובחירום. יש לבסס את מעמדה בחקיקה ולהקנות לה את הכלים לפעולה.

גורם נוסף הוא הוועדה הבין־משרדית לרעידת אדמה. יו"ר הוועדה יהיה ראש רח"ל, והוועדה  תהיה הגוף המקצועי להיערכות לרעידת אדמה וצונאמי.

גם מערך הסייבר הלאומי יפעל בהתאם לסמכויותיו לתיאום והפעלה של נושא הסייבר ברגיעה ובחירום, וישמש כיועץ מקצועי למשרד לביטחון פנים אם וכאשר יגרם אירוע חירום.

העוזר להתגוננות במשרד הביטחון ימשיך להיות הגוף המקצועי בתחומים שבאחריותו, כשאת העדיפויות בתחום הטרור הבלתי קונוונציונלי יקבע המשרד לביטחון פנים. כמו כן תוסר ממנו האחריות ל"נחשול בריא" (פקודה המתייחסת לאפשרות של מגפה), אך עם זאת הוא יעמיד את היכולות המקצועיות שלו לטובת המשרד.

ולבסוף כלל משרדי הממשלה והרשויות הייעודיות ימשיכו להיות אחראים כל אחד בתחומו על־פי היעדים שיקבעו על־ידי רח"ל.

שילוב מאמצים ומשאבים

בנוסף לשמירה על מקצועיות וכשירות של הגופים הקיימים, יש להקים חמ"ל אחוד תחת המשרד לביטחון פנים, שיכלול את כל הגופים האופרטיביים ואת רח"ל כנציגת משרדי הממשלה והמשק.

המל"ל (מטה לביטחון לאומי) ימשיך לשאת באחריות לריכוז תמונת המצב והמשמעויות הלאומיות והצגתם לממשלה, כשבאחריותו להפיץ את החלטות הממשלה לכלל הגופים במדינה ובחו"ל. במנ"ל (מרכז לניהול משברים לאומיים) תרוכז תמונת מצב לאומית, על־ידי קבלת מידע מכלל הגופים, הרשויות והגזרות. זאת כדי להציג לממשלה תמונת מצב כוללת והצעות לגיבוש מדיניות והחלטות ברמה הלאומית, כולל מדיניות חוץ, פעילות מול הרשות הפלסטינית וכל נושא שיוטל עליו על־ידי ראש הממשלה.

בנוסף תוקם מערכת הסברה אחודה לכל הגופים לפעולה בכל מצבי החירום. נראה שפקע"ר הוא הגוף המאורגן ביותר לעניין זה. תיאום גבולות גזרה של כלל המחוזות בגופים האופרטיביים יבוצע על־פי הגבולות הקיימים של משרד הפנים, כשהחוקים והתקנות הנדרשים לצורך ביצוע השינוי  הארגוני ושינויי האחריות ייעשו לאחר אישור התכנית.

לרשות המשרד לביטחון פנים, משטרת ישראל ורח"ל יועמדו תקציבים לביצוע השינויים הארגוניים, וכן תקציב קבוע בתוכנית רב־שנתית למימון כלל הפעילות בתחום החירום עבור משרדי הממשלה. בטווח הארוך ניתן  להגיע לחסכון ניכר במשאבים באיחוד מפקדות, באיחוד מרכזי פיקוד ובשליטה וקביעת עדיפויות מרכזית.

המלאים האסטרטגיים יוסדרו באחריות רח"ל באמצעות ועדות מלאים, בלי לגרוע מאחריותו של כל משרד לרכש ואחזקה של המלאים לפי שנקבעו על־ידי רח"ל.

ולסיום המכללה לאיתנות לאומית של פיקוד העורף ורח"ל תמשיך להפעיל את ההכשרות הנדרשות בתחומים השונים. כל גוף יהיה אחראי לקביעת התכנים של הקורסים שבאחריותו, בתיאום עם מפקדת המכללה.